El mundo atraviesa por una crisis de salud que produce más incertidumbres que certezas. Lo común es que existen acciones derivadas de la pandemia del momento, el Covid-19. Lo diferente son los tiempos y maneras en que se toman decisiones para frenar y/o amortiguar sus efectos: colapsos del sistema de salud, desaceleración económica, desinformación, muertes, entre otros.
En tiempos de crisis o emergencia, la agilidad con la que se toman decisiones, la información que se utiliza y la efectividad con la que se ejecutan acciones pueden salvar miles de vidas y cambiar las de millones. No obstante, además de los problemas que enfrenta cualquier persona al tomar decisiones, los gobiernos lo hacen en el marco de un sistema político que complejiza ese proceso. Las decisiones gubernamentales dependen no sólo de grandes ideas o capacidades sino de comprender, aprovechar y sortear elementos que son parte del contexto en el que son tomadas.
En este espacio, analizamos las dificultades y efectos de un problema en nuestro federalismo mexicano: la descoordinación entre niveles de gobierno.1 Hoy más que nunca se hace evidente que la toma de decisiones aislada, los flujos fragmentados de información y las acciones sin coherencia pueden causar incertidumbre, subutilización de recursos y problemas en la implementación de medidas para combatir esta emergencia.
Para ilustrar nuestro punto clasificamos las decisiones más representativas del gobierno federal y los estatales ante esta emergencia y, posteriormente, las ordenamos, por día, en una línea del tiempo (LT).2 Así ejemplificamos la existencia de acciones aisladas (o como ha sido llamado, un mosaico de colores federalista), y resaltamos la importancia de contar con estrategias coordinadas que se articulen a partir de espacios y herramientas definidas.
Ilustración: David Peón
La importancia de la coordinación en el federalismo en tiempos de pandemia
En esta crisis la ciudadanía demanda tener “cierto grado de certeza” sobre lo que está atravesando y las acciones que realizarán los gobiernos para enfrentarla. Esto los ha colocado como los actores claves, ya que son las organizaciones con la capacidad, información y facultades suficientes para comunicar qué está pasando y cómo enfrentar este problema.
No obstante, en un sistema federal como el nuestro, no hay un solo gobierno sino uno federal, 32 gobiernos estatales y 2 465 municipales que producen instrucciones, servicios e información distinta, lo que hace que cualquier decisión cause efectos dispares. Si en la “normalidad” la coordinación en la toma de decisiones es necesaria, en estos tiempos se vuelve crucial (ONU, 2020).
Descoordinación en la toma de decisiones
La mejor alternativa que existe para combatir la pandemia actual es la toma de decisiones ágil y coordinada. Actualmente es necesario tomar decisiones que normalmente tomarían años de deliberación en cuestión de horas (Harari, 2020a). Por ello, en un sistema federal, contar con espacios y herramientas para tomar y transmitir decisiones entre niveles de gobierno se vuelve fundamental.
No obstante, hasta hoy, el gobierno federal y los locales han tomado decisiones distintas, distantes y en diferentes tiempos. Por ejemplo, la suspensión de clases o de eventos masivos ha ocurrido en diferentes momentos (LT color rojo). Incluso, en algunas entidades, se instauraron medidas como la cárcel ante incumplimiento de aislamiento (Chihuahua), o toques de queda “para combatir los efectos del Covid-19” (hasta el 24 de marzo, 16 municipios en Sonora).
Estas medidas aisladas podrían ser válidas si fueran justificadas bajo criterios científicos, demográficos o económicos particulares. Sin embargo, en la mayor parte de los casos (es preciso aclarar que hay excepciones), son decisiones con poco sustento, lo que hace que los ciudadanos tengamos diferentes indicaciones de distintas autoridades por un mismo tema, aumentando la incertidumbre y efectos no deseados de otro tipo de medidas que han funcionado en otros países.
Descoordinación en el flujo de información
Hoy es fundamental contar con información verificada y precisa para evitar confusiones y tomar decisiones respecto a un objetivo en común. Sin embargo, en México la información que se ha brindado para prevenir y entender esta pandemia en todos los niveles de gobierno ha tenido diferencias sustanciales en tiempos e incluso contradicciones. Tampoco ha existido un esfuerzo explícito por unir o discutir la información generada a través de los diferentes centros académicos, gobiernos y/o la sociedad civil, lo que dificulta que tengamos criterios unificados y campañas de comunicación pública que transmitan mensajes claros (LT color morado).
Esto puede generar dos efectos. Por un lado, acentúa las confusiones de las acciones que debemos realizar masivamente. Si, en un mismo espacio, un gobierno dice que no asistas a eventos y otro dice que sí lo hagas, las decisiones personales se complican. Por otro lado, se pierde la oportunidad de generar y utilizar información de distintas fuentes y sistemas para la toma de decisiones gubernamentales. Ambos factores complican, por tanto, que la información sea utilizada de manera cooperativa para implementar medidas coherentes y combatir una crisis.
Descoordinación en la provisión de bienes y servicios públicos
Para que en un sistema federal los bienes y servicios sean otorgados y se cumplan objetivos, la coordinación se vuelve un factor imprescindible. Los tres niveles de gobierno tienen responsabilidades, competencias y facultades compartidas, lo que significa: diferentes flujos de información, mecanismos de ejecución, centros de decisiones y fragmentación de la autoridad (Cejudo, 2009). También, cada uno de ellos dispone de diferentes recursos (económicos, humanos, etc.) capacidades y habilidades que pueden ser utilizadas para perseguir un mismo objetivo.
El ejemplo más representativo en estos tiempos son las medidas sanitarias de diferentes niveles de gobierno (LT color amarillo). Pueden ser tan distintas y responder a lógicas tan dispares como instalar hospitales inflables en plazas públicas (Hidalgo), usar drones para anunciar medidas sanitarias (Jojutla, Morelos), o no atender pacientes de otros estados (Aguascalientes).
Otro punto importante es la utilización de recursos. Para resolver cualquier problema, el manejo oportuno y certero de “los dineros”, el personal y el tiempo son cruciales, más si hay medidas que deben de mantenerse en un ritmo extendido y constante (como en una crisis). Un ejemplo claro es la entrega de apoyos y/o programas sociales para contraer los efectos económicos de esta emergencia. Muchos de estos se han diseñado de manera aislada en tiempos y bajo lógicas distintas (LT color naranja), sin que existan esfuerzos por lograr coherencia, evitar duplicidades, perseguir objetivos comunes, complementarios o resolver un problema de manera integral.
Consideraciones finales
Coordinarse puede evitar confusión, despilfarrar recursos, procesar y unificar criterios bajo información con evidencia y facilitar la entrega de bienes y servicios; hacerlo puede volver más eficientes, precisas y exitosas las acciones de gobierno. Ante una emergencia como la actual la coordinación puede ser uno de los antídotos (Harari, 2020b).
Durante esta crisis sanitaria las directrices claras y los esfuerzos de un gobierno central por establecer rutas y espacios de coordinación no han sido el factor común (existen esfuerzos aislados, LT color azul).3 Esto va en contra de una de las lógicas y funciones de contar con un gobierno central en una federación (Cabrero, 2007 p. 34). Además, esto ha permitido que las prisas de algunos gobiernos en el país por imponer mejores medidas para combatir esta pandemia se asemeje a la vivida por los ciudadanos por comprar papel de baño (analogía de la cooperación original de Young).
Siempre son tiempos de coordinación. Ahora, en tiempos de pandemia, las consecuencias de no coordinarnos no sólo significan desigualdades regionales, no lograr implementar proyectos o programas sociales; significan vidas, volver a la “normalidad” y una posible crisis económica. Quizá, más de lo que creemos, de la coordinación dependa el poder regresar a nuestra vida como la conocíamos lo más pronto posible.
Humberto Trujillo
Maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE.
María Elisa Bravo
Licenciada en comunicación por la Universidad Panamericana.
Paola Romo
Licenciada en Estudios Políticos y de Gobierno por la Universidad de Guadalajara.
Referencias
Cabrero, E. (2007) Para entender el Federalismo, Nostra Ediciones, México.
Cejudo, G. La construcción de un nuevo régimen de rendición de cuentas en las entidades federativas. Ciudad de México. Auditoría Superior de la Federación.
Ellen I. (1998). The rules of the game. The logic of policy-making in France, Switzerland, and Swede.” En S. Steinmo, K. Thelen, y F. Logrestreth, Srtucturin politics. Historical institutionalism in comparative analysis, Cambridge, Cambridge University Press.
Ferguson, N; Laydon, D; Nedjati Gilani, G; Imai, N; Ainslie, K; Baguelin, M; Bhatia, S; Boonyasiri, A; Cucunuba Perez, ZULMA; Cuomo-Dannenburg, G; Dighe, A; Dorigatti, I; Fu, H; Gaythorpe, K; Green, W; Hamlet, A; Hinsley, W; Okell, L; Van Elsland, S; Thompson, H; Verity, R; Volz, E; Wang, H; Wang, Y; Walker, P; Winskill, P; Whittaker, C; Donnelly, C; Riley, S; Ghani, A. (Marzo 2020). Impact of non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID19 mortality and healthcare demand. Reporte del equipo de respuesta del Imperial College. Fecha de consulta 28/03/2020.
Harari. Y. (2020). “The World after coronavirus”. Financial Times, 19 de marzo de 2020. Fecha de consulta 28 de marzo 2020.
Hrarari, Y. (2020). “In the Battle Against Coronavirus, Humanity Lacks Leadership”. Time 15 de marzo de 2020. Fecha de consulta 28 de marzo 2020.
Organización de las Naciones Unidas (ONU). (marzo 2020). Secretary-General Remarks on COVID-19: A call for Solidarity. Documento informativo ONU. Publicado el 19 de Marzo 2020.
Wright, D. (1997). Para entender las Relaciones Intergubernamentales, México. FCE/Universidad Autónoma de Colima/Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.
Young. E. (2020). “How the Pandemic Will End”. The Atlantic, publicado el 25 de marzo de 2020. Fecha de consulta 28 de marzo 2020.
1 Diferentes autores nombran a las dinámicas, procesos, mecanismos, espacios y herramientas que usan diferentes gobiernos para coordinarse, principalmente en una federación, como Coordinación intergubernamental. (Wrigth, 1997; Cabrero, 2007).
2 La temporalidad que abarca esta línea de tiempo es desde el día que la Organización Mundial de la Salud declaró que existía una pandemia (11 de marzo), hasta el día en que el gobierno federal mexicano declaró estar en “Fase 2” (24 de marzo). Para efectos ilustrativos seleccionamos acciones importantes anunciadas de diferentes gobiernos y las agrupamos en cinco categorías: Suspensión de actividades (rojo), atención sanitaria (amarillo), apoyos sociales y/o económicos (naranja), comunicación (morado) y coordinación (azul).
3 Se han registrado esfuerzos subnacionales (regionales) por establecer estrategias de coordinación como en los estados de occidente, como la convocatoria de bloque regional que propuso el Gobernador de Jalisco entre los estados de Guanajuato, Querétaro, Aguascalientes, San Luis Potosí, Colima y Nayarit. Y también las generadas entre los estados de Nuevo León, Coahuila y Tamaulipas.