Jaime Bonilla tomó protesta como gobernador de Baja California. En condiciones normales, esto sería un suceso democrático más… Lamentablemente, no ha sido así. El proceso electoral que lo llevó al poder ha estado plagado de escándalos, declaraciones que avivan la desinformación, y recursos legales ante múltiples instancias. Las consecuencias son evidentes: Bonilla es gobernador, pero aún no existe certeza si lo será por dos o cinco años.

El caso es absurdo y evidencia los problemas —y quizá el fracaso— de nuestro federalismo electoral. Las responsabilidades son múltiples, pero algo es claro: casi todas las garantías (políticas y judiciales) del sistema federal han fallado.

A continuación, presentamos una radiografía sobre un atropello a la democracia mexicana de dimensiones nunca vistas en su historia contemporánea.

Ilustración: Víctor Solís

Los (fallidos) intentos por ampliar el periodo por la vía judicial

Empecemos por el origen de todo este fiasco. Desde la reforma electoral de 2014, la Constitución Federal señala que las constituciones y leyes de los estados deberán garantizar que “[s]e verifique, al menos, una elección local en la misma fecha en que tenga lugar alguna de las elecciones federales”.1 Para cumplir esto, Baja California —al igual que cualquier otra entidad federativa— podía optar entre “homologar” una, dos o tres elecciones locales con alguna federal. 

Pues bien, en una decisión libre y soberana, los legisladores bajacalifornianos decidieron que en 2021 sus tres elecciones locales (gubernatura, diputados locales y ayuntamientos) coincidieran con las elecciones federales de dicho año. Por ello determinaron, desde 2014, que el gobernador electo en 2019 sólo duraría dos años (2019-2021). Esas fueron las reglas, aunque Bonilla nunca las quiso aceptar.

Los primeros intentos para ampliar la gubernatura fueron en la justicia electoral. Es ahí donde comenzó a darse una constante interacción entre instancias locales y federales.

Inicialmente, una precandidata de Morena a la gubernatura impugnó la convocatoria a las elecciones, bajo el disparatado argumento de que un mandato de dos años afectaba su derecho a ser votada. En una sorpresiva sentencia, el tribunal electoral local —el Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California (TJEEBC)— le dio la razón, concluyendo que el periodo sería de cinco años. Tal decisión fue impugnada ante la instancia federal —la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)—, la cual revocó la sentencia local al considerarla extemporánea.

Después, Jaime Bonilla impugnó su registro como candidato, alegando también afectaciones a su derecho a ser votado. El tribunal local le dio razón, sólo que en este caso llegó al extremo de concluir que el periodo de gobernador debía ser ¡de seis años! El asunto alcanzó de nuevo la instancia federal y, antes de la elección, la Sala Superior revocó la decisión local, considerando que el periodo de designación no podía impugnarse con motivo del registro de candidatos.2

Así, cuando se llevó a cabo la jornada electoral y los bajacalifornianos le otorgaron un amplio triunfo al candidato de Morena, con el 50.6% de los votos, existía la certeza de que el periodo para gobernador sería por dos años. No obstante la voluntad del electorado, Bonilla continuó intentando ampliar el mandato.

Pasada la jornada, Bonilla llegó al absurdo de impugnar su constancia de ganador. Acudió nuevamente al tribunal electoral local con la misma pretensión: gobernar por cinco años. Pero, al poco tiempo, se desistió de esta impugnación.3

Ahora bien, ¿por qué Bonilla no continuó con su impugnación? En buena medida, porque decidió cambiar de cancha. Ante su fracaso por modificar el periodo de gobierno por vía judicial, apostó por la arena legislativa.

La victoria legislativa: la Ley Bonilla y la “consulta ciudadana”

Bonilla ganó una batalla crucial cuando logró que una mayoría del congreso bajacaliforniano (que estaba por terminar su mandato y en el que Morena era minoría) reformara el artículo transitorio de la constitución local que establecía un mandato de dos años.4 Esta reforma es la afamada Ley Bonilla. Mediante ella,21 de los 25 legisladores locales decidieron, por decirlo pronto, cambiar las reglas del juego (la constitución local) cuando el partido (la elección) ya había finalizado.

Por si fuera poco, el congreso local retrasó la publicación la reforma a fin de realizar una “consulta ciudadana”, en la que supuestamente se preguntaría sobre la ampliación del mandato. Fue un ejercicio ilegal5 y que prescindió de las garantías más elementales.6 Y fue, además, una consulta que se impugnó ante tribunales electorales. No obstante, tanto el TJEEBC como el TEPJF no decidieron el fondo de las impugnaciones presentadas, bajo el cuestionable argumento de que la consulta no era materia electoral.7

Una vez celebrada la “consulta ciudadana” —en la que votaron sólo 53 mil ciudadanos de una lista nominal de 2.8 millones de electores—, la Ley Bonilla fue publicada y se tomó protesta al nuevo gobernador de Baja California por cinco años. Y aunque no es un triunfo definitivo, resulta claro que Bonilla ganó temporalmente en la arena legislativa lo que antes le fue imposible en la judicial.

La otra batalla: la Constitución vs. la falsa retórica de la soberanía estatal

La batalla por ampliar el mandato del gobernador no sólo ha sido judicial y legislativa. En términos mediáticos, Bonilla y sus defensores también fomentan una retórica que pretende encuadrar la ampliación como una cuestión de soberanía o autonomía. De acuerdo con este discurso, las críticas que “desde el centro del país” se han realizado son un auténtico “ataque a la soberanía” estatal.

El mismo Jaime Bonilla ha defendido la ampliación en los siguientes términos:

“[S]omos institucionales, somos parte del pacto [federal]. Pero yo les digo también: que no se les pase la mano en el centro, tienen que respetar el pacto en su totalidad, y el estado de Baja California es soberano, el Congreso es soberano, no se va a someter a nadie, no somos colonia de nadie. Si tú lees el pacto federal te vas a dar cuenta que no se ha violado para nada; la única manera que tú violas el pacto federal es cuando haces la gubernatura por más de seis años, ahí sí, pero el Congreso tiene facultades para hacerlo de cuatro, de tres, de dos, siempre y cuando nunca pases de los seis años”.

¿Hay algo de razón en las palabras de Bonilla? Sin duda: los estados cuentan con autonomía para decidir un sinfín de materias, y la electoral no es la excepción. Pero también es evidente que tal libertad configurativa debe realizarse bajo los parámetros de la Constitución Federal. Ya lo dijo la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN): “la autonomía o la llamada soberanía de las entidades federativas encuentran como límite infranqueable los principios de la ley fundamental”.8

No es cierto que la única forma de violar el pacto federal consista en establecer gubernaturas de más de seis años. La inconstitucionalidad de una decisión local también puede derivarse de la violación a otros principios de la Constitución Federal.

Son varias las normas constitucionales que el congreso local vulneró al ampliar la gubernatura. En este sentido, los precedentes de la SCJN son claros.9 Cuando una legislatura local amplía el “mandato de determinados órganos de representación popular […] más allá del período para el cual han sido electos” se violan, al menos, las siguientes normas constitucionales: i) el principio de no reelección,10 ii) los principios de elecciones mediante sufragio universal, libre, secreto y directo,11 iii) los derechos fundamentales de participación política (votar y ser votado),12 iv) principio de irretroactividad de las leyes13 y v) principio de supremacía constitucional.

El futuro de la Ley Bonilla y la última garantía (jurisdiccional)

Si los precedentes de la SCJN resultan claros, ¿por qué a estas alturas no tenemos certeza sobre cuánto tiempo gobernará Bonilla? Porque el federalismo ha fallado. Falló el tribunal electoral local, que con estrambóticas interpretaciones intentó regalarle a Bonilla más años de gobierno. Falló también la Sala Superior del TEPJF, pues si bien revirtió las decisiones locales, omitió estudiar la constitucionalidad del periodo de dos años de gobierno y evitó pronunciarse sobre una consulta ilegal.14 De igual manera fallaron los contrapesos políticos, pues la Ley Bonilla fue aprobada por una mayoría opositora a Morena.

El balón lo tiene la SCJN, que resolverá las acciones de inconstitucionalidad presentadas contra la Ley Bonilla. Los ministros enfrentarán un problema sencillo en lo jurídico, pero complicadísimo en términos políticos. El contexto judicial ha sido recientemente enturbiado por la cuestionable renuncia del ministro Medina Mora, por los ataques a la judicatura y también por la decisión del presidente de la República de no presentar acción alguna para combatir una reforma a todas luces inconstitucional.

Resulta peculiar la forma en la que Bonilla y López Obrador se refieren a la SCJN en este asunto. Parecería que ambos asumen que esta institución es la única que debe resolver el conflicto. Olvidan, o quieren olvidar, que este fiasco pudo solucionarse si ellos, así como el resto de las instituciones que coexisten en el federalismo electoral, hubiesen actuado antes con un mínimo de decoro y responsabilidad constitucional.

De ahí que resulten pintorescas, por decir lo menos, las declaraciones de la secretaria de gobernación, la ex ministra Olga Sánchez Cordero, cuando hace unos días en la toma de protesta del nuevo gobernador pronosticó que la Ley Bonilla “pervivirá”. La declaración no sólo evidencia la inacción y complacencia política del gobierno federal, sino la hipocresía o desmemoria de la secretaria. Basta con recordar que en la acción de inconstitucionalidad 47/2006, citada en este texto, la entonces ministra consideró que una reforma que altera el periodo de representantes populares sí es de naturaleza electoral (y que es, por supuesto, inconstitucional).

 

Juan Jesús Garza Onofre
Investigador del departamento de filosofía del Derecho de la Universidad de Alicante, España. Twitter: @garza_onofre.

Javier Martín Reyes
Profesor asociado de la División de Estudios Jurídicos del CIDE. Twitter: @jmartinreyes


1 Artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso n), de la Constitución Federal.

2 Véase la sentencia dictada por el TJEEBC en el recurso de inconformidad RI-63/2019 el 7 de mayo de 2019 (que declaró inconstitucional el artículo transitorio que contemplaba un periodo de dos años para la gubernatura, así como se ordenó la emisión de una nueva adenda a la convocatoria en la que se especifique que el periodo de gobierno debía ser de seis años); así como la sentencia dictada por la Sala Superior del TEPJF en los juicios SUP-JRC-22/2019 y acumulados el 29 de mayo de 2019 (en la que se revoca la sentencia del TJEEBC, al considerar que el planteamiento de Bonilla fue inoportuno).

3 El tribunal local desechó esta impugnación y la Sala Superior confirmó la decisión de la instancia local Véase la sentencia dictada en el juicio SUP-JRC-40/2019 por la Sala Superior del TEPJF el 2 de octubre de 2019, en la cual se confirmó el desechamiento dictado por el TJEEBC en el recurso de revisión 146/2019 ante el desistimiento de Bonilla.

4 Específicamente, mediante el Decreto Nº 351, el congreso local aprobó la reforma al artículo octavo transitorio de la constitución local, el cual quedó en los siguientes términos: “Para efecto de la concurrencia de la elección de Gubernatura del Estado con el proceso electoral federal de 2024, la Gubernatura electa en el proceso electoral de 2019, iniciará funciones el primero de noviembre de 2019 y concluirá el 31 de octubre de 2024 […]”. La redacción original del octavo transitorio era la siguiente: “Para efecto de la concurrencia de la elección de Gobernador del Estado con el proceso electoral federal 2021, el Gobernador electo en el proceso electoral de 2019, iniciará funciones el primero de noviembre de 2019 y concluirá el 31 de octubre de 2021”. (Énfasis añadido).

5 Véase, en general, el artículo 5 de la Constitución de Baja California, que no contempla ningún procedimiento denominado “consulta ciudadana”. Los únicos mecanismos de participación ciudadana reconocidos son: i) la consulta popular, ii) el plebiscito, iii) el referéndum y iv) la iniciativa ciudadana. Salvo este último, todos deben ser realizados por el instituto estatal electoral. Además, la propia constitución local señala que “[n]o podrán ser objeto de Consulta Popular la materia electoral” y que “[l]a consulta popular, el Plebiscito y Referéndum, que se celebren en años electorales, deberán realizarse el mismo día de la jornada electoral para la celebración de elecciones ordinarias en el Estado”. Queda claro que la “consulta ciudadana” incumple con estos parámetros pues: i) no fue realizada por el instituto estatal electoral (sino por el congreso local), ii) versó sobre una cuestión eminentemente electoral (la modificación del periodo de la gubernatura) y iii) no se realizó el mismo día de la jornada electoral.

6 Se instalaron apenas 250 mesas, no se contó con la lista nominal de electores, ni existieron candados para evitar múltiples sufragios y la votación no fue recibida por funcionarios capacitados.

7 Véase el acuerdo plenario dictado por el TJEEBC en el expediente MI-165/2019, mediante el cual concluyó que carecía de competencia para pronunciarse sobre el acuerdo del congreso local para realizar una consulta ciudadana al tratarse al no tratarse de una controversia electoral; así como la sentencia de la Sala Superior en los juicios SUP-JE-97/2019 y acumulados el 9 de octubre de 2019, en la cual se confirmó el acuerdo impugnado.

8 Véase, por ejemplo, la sentencia dictada por la SCJN en la acción de inconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas el 7 de diciembre de 2006.

9 En la citada acción de inconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas, la SCJN declaró, por unanimidad de diez votos, la inconstitucionalidad de los artículos tercero (“[p]ara los efectos de la presente Reforma Constitucional, los Diputados miembros de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado, concluirán  sus funciones legislativas, por única vez, el día 15 de noviembre del año 2008) y quinto transitorios (“[p]ara los efectos de la presente Reforma Constitucional, los miembros de los Ayuntamientos actuales, por única vez, concluirán su encargo, el día 31 de diciembre del año 2008”) del Decreto 419, publicado el 14 de octubre de 2006 en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas. La LXII Legislatura del Congreso del Estado de Chiapas se instaló el 16 de noviembre de 2004 y fue electa por un periodo de tres años, mientras que los integrantes de los ayuntamientos fueron electos por un plazo idéntico. De esta forma, la reforma de 2006 amplió un año el mandato tanto de los legisladores locales como de los integrantes de los ayuntamientos.

10 Conviene citar lo razonado por la SCJN: “[E]el principio de no reelección implica una prohibición fundamental: la prórroga o extensión del mandato más allá para el cual se ha sido electo democráticamente, sea mediante la organización de nuevas elecciones, sea mediante una ampliación con esos efectos”. (Ésta y las citas subsecuentes provienen de la sentencia dictada en la acción de inconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas).

11 “[L]a ampliación del mandato […], más allá del período para el cual han sido electos democráticamente, impide el sufragio universal, libre, secreto y directo, porque, en ese supuesto, tal ampliación equivale a que dichos órganos representativos se coloquen unilateralmente como únicos participantes activos y pasivos (virtualmente son únicos votantes y ciudadanos elegibles) como si se tratara de una elección propia para un nuevo período, excluyendo prácticamente a esos efectos a toda la comunidad del territorio de la entidad federativa, privando de manera implícita a los ciudadanos de la libertad para elegir a sus representantes, y convirtiéndose, al mismo tiempo, en intermediarios de una tácita elección en la que se señalan a ellos mismos como triunfadores”.

12 “[L]a ampliación del mandato de los órganos locales de representación popular, más allá del período para el cual han sido electos por la comunidad de la entidad federativa, afecta de manera terminante los derechos fundamentales de participación política de los individuos en la elección de sus representantes, en virtud de que se les impide participar, tener acceso, en la contienda por el poder de representación, tanto desde una perspectiva activa (votar) como pasiva (ser votado)”.

13 “[S]i los actuales diputados e integrantes de los ayuntamientos fueron electos en comicios convocados para que quienes fueran accedieran al poder únicamente duraran tres años en el ejercicio de sus cargos, con la posibilidad de que al concluir ese periodo los sufragantes y los partidos políticos tuvieran oportunidad de renovarlos, es necesario concluir que las nuevas disposiciones no pueden obrar sobre el pasado lesionando los derechos de ciudadanos e institutos políticos para participar en una contienda electoral tendente a buscar la alternancia en el poder, una vez terminado el plazo que se les otorgó a los actuales legisladores y munícipes, ya que la obligación de convocar a la siguiente elección es una consecuencia inmediata de la conclusión del periodo anterior, la cual no puede verse afectada por nuevas disposiciones que posterguen la sucesión de quienes integran el Congreso local y los ayuntamientos del Estado de Chiapas, ya que ello equivale a dejar sin efectos el calendario electoral instituido en la legislación anterior, el cual supone una línea de continuidad que no puede verse suspendida, so pena de incurrir en el vicio de retroactividad prohibido por el primer párrafo del artículo 14 constitucional”.

14 Tanto en la impugnación del registro de Bonilla (SUP-JRC-22/2019 y acumulados) como en la relativa a la entrega de la constancia de mayoría (SUP-JRC-40/2019) la Sala Superior tenía la posibilidad de estudiar la constitucionalidad del periodo de dos años de gobierno. En el primer caso, bien se pudo concluir que sí existió un acto de aplicación de la norma transitoria y que en consecuencia era posible hacer el estudio de su constitucionalidad, mientras que en el segundo se pudo considerar que Bonilla no presentó una impugnación exclusivamente en defensa de intereses propios, por lo que no procedía el desistimiento de la instancia local.