Mientras la atención pública y mediática se ha volcado casi hacia las grandes reformas constitucionales federales, en los congresos locales de México ha estado ocurriendo una revolución silenciosa. Lejos de los reflectores de la capital, el federalismo mexicano atraviesa su ciclo de renovación normativa en el ámbito social más intenso de las últimas dos décadas.
Con base en una investigación en curso que analiza la política social subnacional a partir de 2016, es posible detectar un fenómeno contundente: más de la mitad de las entidades federativas han reformado o sustituido de forma integral sus leyes de desarrollo social en los últimos tres años. Estamos ante una oleada de modernización que busca redefinir las obligaciones del Estado en la procuración del bienestar social y el combate a la pobreza.
La metodología del estudio
El análisis se centró en el diseño normativo de las leyes de desarrollo social de las entidades federativas, tomando como fecha de corte el 1 de noviembre de 2025. Bajo un enfoque de diseño de políticas y el paradigma del Estado de inversión social, se examinaron 31 legislaciones vigentes (excluyendo a Sinaloa por carecer de una ley específica) para evaluar cómo estas normas estructuran la acción pública y condicionan la exigibilidad de los derechos. Para ello, se construyó el Índice de Idoneidad Normativa (IIN), una herramienta que califica de 0 a 12 puntos cuatro dimensiones críticas: la solidez de sus fundamentos filosóficos y estratégicos, su arquitectura orientada a la inversión y al ciclo de vida, la gobernanza y rendición de cuentas, y la incorporación de ejes transversales para la equidad.
Las leyes fueron clasificadas en cuatro categorías según su desempeño: Vanguardia (9-12 puntos), Robusto (7-8), Institucional Básico (4-6) y Rezago (1-3). El estudio puso especial atención en la intensa actividad legislativa reciente, identificando una «oleada de modernización» concentrada entre 2023 y 2025, donde siete estados reformaron sus marcos legales apenas en el último año. Veamos los resultados.
La ola reformista (2023-2025)
La magnitud de este ciclo legislativo es inédita. Como se documenta en el estudio, la inercia comenzó en 2023 y ha alcanzado su punto álgido en 2025. La coincidencia temporal sugiere que los estados están respondiendo a una nueva realidad política intentando reorientar y fortalecer sus regímenes subnacionales de bienestar.
Para dimensionar esta tendencia, basta observar la concentración de cambios legislativos recientes en el siguiente cuadro, derivado del análisis documental de las leyes vigentes:
Concentración de Reformas de las Leyes Estatales de Desarrollo Social
| Año de Reforma | Entidades Federativas |
| 2025 | Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, San Luis Potosí. |
| 2024 | Ciudad de México (nueva ley), Nuevo León, Querétaro. |
| 2023 | Campeche, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tlaxcala. |
Esta evidencia muestra que el viejo modelo asistencialista —aquel que veía a la política social como una dádiva sujeta a la disponibilidad de recursos y a la voluntad del gobernador en turno— está siendo reemplazado de manera paulatina, al menos en el papel, por una arquitectura de derechos exigibles y reglas de operación más sofisticadas.
Más allá de la despensa: el derecho al cuidado y al futuro
Lo más revelador de esta nueva generación de leyes es el cambio en su filosofía. Si las legislaciones de principios de siglo se centraban en satisfacer necesidades materiales básicas enmarcándolas en derechos sociales, las reformas de 2023-2025 han comenzado a incorporar en las leyes elementos que fortalecen los esquemas de protección social con temas como las capacidades humanas, el ciclo de vida y los nuevos riesgos sociales.
El caso de Hidalgo, cuya Ley de Desarrollo Social fue reformada en 2025, es ilustrativo de esta transición hacia la inversión social. Su legislación ha adoptado un enfoque de ciclo de vida, abandonando la atención indiferenciada a grupos vulnerables para establecer mandatos específicos de atención prioritaria a la primera infancia (de 0 a 5 años) y a las personas mayores (art. 9). En términos jurídicos, esto implica reconocer que la intervención estatal debe adaptarse a las etapas biológicas de las personas para ser efectiva, superando la visión de la política social como atenciones genéricas para toda la población.
De igual forma, la nueva Ley del Derecho al Bienestar de la Ciudad de México (2024) ha expandido las fronteras de lo que consideramos social. Su artículo 13 ya no sólo habla de apoyos económicos, sino que garantiza derechos de nueva generación como el acceso a un sistema público de cuidados, el abatimiento de la pobreza de tiempo, y la conectividad digital universal. Bajo este nuevo paradigma legal, el acceso a internet de banda ancha, gozar de tiempo de calidad, y los servicios de cuidado accesibles han dejado de ser asistencias o privilegios para convertirse en derechos sociales exigibles ante la autoridad.
La ingeniería del blindaje presupuestal
Sin embargo, la retórica de los nuevos derechos sirve de poco sin respaldo financiero. El hallazgo más disruptivo de la investigación es que los estados están comenzando a atar sus propias manos para proteger el dinero de los programas sociales frente a los vaivenes políticos.
Tradicionalmente, se asumía que las finanzas estatales eran la parte más débil de la cadena: ante cualquier crisis económica o recorte federal, el gasto social local era lo primero en sacrificarse. No obstante, reformas recientes como las de San Luis Potosí (2025) y Quintana Roo (2023) han introducido cláusulas de irreductibilidad presupuestaria. Estas normas prohíben de manera explícita que el presupuesto asignado al desarrollo social sea menor, en términos reales, al autorizado en el ejercicio fiscal anterior.
No todos los blindajes son iguales, y aquí el federalismo muestra sus matices. Mientras que entidades como la Ciudad de México y Oaxaca (reformada en 2023) han adoptado un modelo estricto que prohíbe recortes presupuestales sin excepciones, otros estados como Chihuahua (reformado en 2025) han optado por esquemas más flexibles. La ley chihuahuense, aunque prohíbe reducciones generales, incluye una cláusula de escape que permite ajustes a la baja en casos que establezca el Congreso (art. 25). Pese a estas diferencias en la rigidez, la tendencia es clara: el presupuesto social se está volviendo intocable por mandato de ley.
¿Quién vigila al vigilante? La autonomía evaluadora
Un componente vital que distingue a las leyes robustas de las simples declaraciones de buenas intenciones es la rendición de cuentas. En este rubro, la oleada de reformas de 2023-2025 ha profundizado una división entre los estados que se abren al escrutinio técnico y aquellos que mantienen el control político de la evaluación.
Por un lado, entidades como Nuevo León y Chihuahua han fortalecido en sus reformas recientes el mandato de evaluación externa. Sus leyes exigen que la medición del impacto de la política social no la realice el gobierno, sino organismos independientes, instituciones de educación superior o centros de investigación. Esto crea un sistema de contrapesos donde la academia y la sociedad civil validan si los programas realmente funcionan.
En el extremo opuesto, persisten diseños institucionales como el de Chiapas (reformado en 2025), que mantiene un esquema de juez y parte. Aunque su ley contempla procesos de seguimiento, la evaluación de la política social permanece como una atribución de la instancia normativa competente vinculada al propio Ejecutivo estatal (art. 54). Al carecer de un mandato explícito de autonomía técnica externa, se corre el riesgo de que la evaluación se convierta en un trámite burocrático de auto-validación, en lugar de una herramienta para corregir el rumbo y mejorar la eficiencia de las políticas y el gasto social.
La paradoja de la implementación
Esta sofisticación normativa nos lleva a una conclusión agridulce. La existencia de leyes robustas ha creado una nueva paradoja en el federalismo mexicano: tenemos leyes de desarrollo social de vanguardia para realidades que siguen marcadas por pobreza, desigualdades y carencias profundas.
La comparación entre Oaxaca y Querétaro es el mejor ejemplo de esta tensión entre la norma y la realidad. Oaxaca reformó su ley en 2023 y cuenta con uno de los marcos normativos más avanzados del país (clasificado como de Vanguardia en el estudio), con blindaje financiero estricto y un enfoque transversal de derechos indígenas y de género. Sin embargo, sigue siendo la tercera entidad más pobre del país (51.6 % de su población tuvo esa condición según la medición multidimensional de 2024). La ley protege el presupuesto y reconoce numerosos derechos sociales, pero ello ha sido condición insuficiente para traducir esos mandatos en bienestar generalizado.
En contraste, Querétaro actualizó su ley en 2024, pero mantuvo un diseño ‘Institucional Básico’ (clasificado con sólo 6 de 12 puntos posibles en el estudio). Su legislación carece de los candados financieros de irreductibilidad y de mandatos de evaluación externa independiente. A pesar de la reforma reciente, su arquitectura de intervenciones permanece en un nivel mínimo, limitándose a la gestión de apoyos sin articular los instrumentos de inversión productiva o de ciclo de vida que caracterizan a la nueva ola reformista. No obstante, sus indicadores de desempeño social son superiores: en la medición de 2024 se posicionó como la octava entidad menos pobre del país, con solo el 16.3 % de su población en esa condición.
Esto nos deja una lección crucial para la segunda mitad de la década: la ineficiencia de las políticas sociales en los estados está dejando de ser un problema de diseño legal. Por tanto, el desafío real para el pacto federal en el ámbito social ya no está siendo la redacción de mejores artículos con palabras como interseccionalidad o irreductibilidad en las entidades federativas, sino construir las capacidades estatales —burocracias profesionales, sistemas tributarios eficientes, mecanismos de transparencia real, además de programas y acciones pertinentes con un enfoque de inversión social— para que esta sofisticación normativa deje de ser una aspiración de papel y se traduzca en garantías de bienestar efectivas y sostenibles para las personas.
La reescritura del contrato social en los estados ya ocurrió en el papel. Ahora falta que deje de ser tinta y se haga realidad.
Manuel Martinez
Investigador por México de la Secretaría de Ciencia, Humanidades, Tecnología e Innovación (SECIHTI)