Hace casi un mes, recibí la lamentable e inesperada noticia del fallecimiento de Juan Pablo Jiménez, un entusiasta del estudio del federalismo fiscal en la región de América Latina, y a quien considero mi mentor. Con el ánimo de honrar a su memoria, en esta nota hago un modesto repaso a su trabajo y contribuciones que en las últimas décadas han servido para informar a académicos y tomadores de decisiones en la región.
Economista por la Universidad de Buenos Aires, y con posgrados en la Universidad de Columbia y Torcuato Di Tella, Juan Pablo Jiménez fue profesor de Finanzas Públicas en la FLACSO, así como profesor visitante en la Escuela de Asuntos Internacionales y Públicos de la Universidad de Columbia, en Nueva York, entre otras instituciones. Fue vicepresidente de la Asociación Iberoamericana de Financiación Local (AIFIL), trabajó en el Ministerio de Economía de Argentina y en el Congreso Nacional de ese mismo país. Se desempeñó en el área de asuntos fiscales, tanto del Fondo Monetario Internacional, como de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). Sirvió como consultor de diversas organizaciones, entre ellas el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, el Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe, Unicef y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, institución que también le dedicó unas palabras.
Jiménez entendía la compleja relación que existe entre la producción intelectual y el uso de evidencia para reformas. Sus esfuerzos contribuyeron a la cimentación de un puente entre la teoría y la práctica en cuanto a las finanzas públicas latinoamericanas. Sus finos impulsos se centraron en producir conocimiento y así informar cambios legales e institucionales que condujeran a mejoras en los diferentes procesos de descentralización fiscal de la región. El trabajo de Juan Pablo ha servido de consulta para gobiernos de Argentina, Colombia, Uruguay, países centroamericanos y otros de los que tengo memoria.
Conocí el trabajo de Juan Pablo Jiménez en 2011 cuando trabajaba en mi tesis de maestría: en ella traté el desempeño del impuesto predial en el contexto del federalismo fiscal mexicano. Llegué a su trabajo como referencia obligada dado que mi enfoque era comparado, usando sobre todo experiencias latinoamericanas. Es así como encontré un documento en el que, junto a Juan Carlos Gómez Sabaini, detallan los principales impuestos locales e intermedios que los gobiernos de la región usan para financiar sus responsabilidades de gasto. Su revisión, sin duda, resulta crucial para entender el financiamiento subnacional en América Latina.
Lo conocí en 2015 cuando, viviendo en Santiago de Chile, me presenté en la sede de la Cepal para entregar mi currículum con el fin de enganchar alguna práctica profesional que me permitiera involucrarme en el trabajo relacionado al desarrollo económico de la región. Esa misma tarde recibí una llamada inesperada: era Juan Pablo proponiéndome una reunión para discutir cómo es que podríamos trabajar juntos. A partir de ahí, pasaron diez años en los que trabajé y aprendí a su lado. En este tiempo me dio oportunidades, confianza y tuvo la paciencia que pocos tienen.
Juan Pablo insistía en que la descentralización fiscal no era una postura que hubiese que abrazar, o sobre la que hubiese que estar a favor o en contra. No es buena ni mala: sólo es. Se trata de un proceso reflejado en las relaciones fiscales entre niveles de gobierno que ha sucedido a pasos distintos entre las naciones, y que se ha nutrido sobre todo de aspectos históricos, políticos, sociales, y por supuesto económicos.
Por ejemplo, en 2012 editó, junto al Profesor Giorgio Brosio, un libro que trata del proceso de descentralización y federalismo en América Latina, con la finalidad de instalar en la agenda la idea de reforma a las relaciones entre niveles de gobierno. El libro discute factores externos e internos, como las variaciones del ciclo económico y de los precios de las materias primas, así como las capacidades locales, y su relación con el desarrollo de la descentralización en los países de la región. El conjunto de trabajos puso a debate ideas alrededor de los cambios necesarios para ampliar el espacio fiscal de los gobiernos subnacionales, y al mismo tiempo reducir las disparidades territoriales latentes en una de las regiones más desiguales del planeta.
Junto a otros expertos, su involucramiento fue crucial para el diseño y fundación de las Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local, espacio referente en cuanto a la discusión sobre descentralización fiscal en Iberoamérica. Este espacio se ha convertido en un punto de encuentro en el que académicos, funcionarios y tomadores de decisiones se informan unos y otros. Desde hace más de una década, ha hospedado un sinfín de trabajos referentes sobre tributación, gasto y endeudamiento subnacional.
En la pandemia, Juan Pablo se dedicó a reflexionar sobre el uso y abuso de la institucionalidad fiscal frente a desafíos de esa magnitud. Instituciones rígidas limitaron la capacidad de acción del sector público, y en especial de los gobiernos subnacionales que, en la mayoría de las veces, pasaron a ser parte de la primera línea de respuesta para atender a los hogares. Ante la difusión y adopción de reglas fiscales centradas en el control del gasto público y límites a la deuda que permeó hasta los gobiernos subnacionales durante las últimas décadas. El encierro reveló la necesidad de flexibilizar estas restricciones, sobre todo en aras de que los gobiernos tuvieran capacidad de respuesta para atender nuevas responsabilidades, como la transferencia de ingresos a los hogares más pobres, asistencia alimentaria o la reactivación de las economías locales.
De manera reciente, los esfuerzos de Juan Pablo se centraron en entender los efectos de la transición energética relacionada a la descarbonización, sobre todo en países cuyos ingresos fiscales son altamente dependientes de las actividades extractivas. En los andinos, por ejemplo, los gobiernos subnacionales dependen de la renta generada por los sectores extractivos a través de regalías, así como de otros instrumentos de redistribución.
Y es que se estima que esta transición conducirá a una menor demanda de hidrocarburos. La preocupación estriba pues en reducir los efectos negativos que la baja en los ingresos tendrá en las estructuras de ingresos y, por ende, en la sostenibilidad fiscal de estos gobiernos, al mismo tiempo de aprovechar el aumento en la demanda de minerales críticos, también derivado de la transición energética, como el cobre o el litio, sobre todo en países ricos en estos minerales, como es el caso de Bolivia.[1]
Al tiempo que Juan Pablo deja un vacío profundo en cuanto a su persona (su alegría, bondad y colaboración), su entusiasmo y esfuerzo convocan a repensar las ventajas, desventajas y los conflictos que se originan en torno a la descentralización fiscal para enfrentar los viejos (dependencia a los recursos del gobierno central) y nuevos problemas (agotamiento de recursos naturales, desigualdades, cambios demográficos) que aquejan a la región, y en los que el federalismo debiese jugar un rol trascendental, tanto en la teoría como en la práctica.
Ignacio Ruelas Ávila
Candidato a Doctor en Administración Pública por la Universidad de Nebraska-Omaha.
[1] Sobre esto último, Juan Pablo junto a Giorgio Brosio y quien escribe, alcanzó a preparar un capítulo de un libro que al momento de esta entrega está en edición.