Cuando hablamos de desarrollo social nos referimos a un avance en las condiciones de vida y del bienestar de las personas en el que los grupos humanos viven más y en mejores condiciones (Maldonado y Meza, 2013; Mallarino, 2004). En este sentido, el desarrollo social contiene una dimensión normativa que apunta hacia lo “deseable” en las condiciones de vida de las personas (Presa, 2010). A partir de un enfoque de desarrollo social, entonces, se considera que las dimensiones relevantes para observar el avance en este bienestar serían la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social, las condiciones de vivienda y el acceso a los servicios públicos (Mendoza-González, 2021; Horbath y Gracia, 2012).
De esta forma, la situación en que algunos grupos humanos se encuentran en una situación más desfavorecida en comparación con otros se denomina “rezago social” (Maldonado y Meza, 2013; Peláez-Herreros, 2012; Mendoza-González, 2021; Horbath y Gracia, 2012). Con la intención de cuantificar este rezago social, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), a partir de los datos del Censo de Población y Vivienda del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) construía el “Índice de rezago social” y se publicaban anualmente los “Informes sobre la situación de pobreza y rezago social de las entidades, municipios y demarcaciones territoriales” en el Diario Oficial de la Federación.
La Ley de Coordinación Fiscal mandata que las obras y acciones que se realicen con recursos del FAIS se deben orientar conforme al “Informe anual de la situación de pobreza y rezago social de las entidades y sus respectivos municipios o demarcaciones territoriales”. Para la elaboración de dichos informes se utiliza como insumo el Índice de rezago social (Secretaría de Bienestar, 2023).
En este texto hago un cotejo de bases de datos del Índice de Rezago Social del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el Censo 2020 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y un recorrido de campo en el municipio de Batopilas de Manuel Gómez Morín, Chihuahua. La intención es ahondar en los insumos estadísticos con que cuentan los ejecutores subnacionales y locales de gasto federalizado, que está orientado a atender las condiciones de pobreza y marginación en el país.
La forma de construir el Índice de rezago social parte de la ponderación de indicadores de escolaridad, derechohabiencia a los servicios de salud, materiales en el piso de la vivienda, activos en el hogar y el acceso de la vivienda a los servicios públicos de agua potable, drenaje y luz eléctrica (Serrano, 2023). Además de ponderar cada uno de los indicadores para la construcción del índice (Valdés Cruz y Vargas Chanes, 2023), se procede a la normalización de la base de datos para su posterior estratificación.
Es importante considerar que el Índice de rezago social no está tomando en cuenta todas las localidades del país. Esto se puede demostrar comparando la cantidad de localidades del Censo 2000, 2010 y 2020 contra el Índice de rezago social para los mismos años (ver gráfica 1). La diferencia entre cantidad de localidades estimada por el Censo y por el Índice de CONEVAL es considerable.
Gráfica 1. Cantidad de localidades disponibles en cada base de datos para los años 2000, 2010 y 2020.
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2000; 2010; 2020) y de CONEVAL (2020).
Al momento de cotejar las bases de datos del Censo 2020 con la base de datos del Índice de rezago social, se confirma que son las localidades con menor cantidad de población las que no se encuentran en la base de CONEVAL. Ahora bien, si son las localidades con menor cantidad de población las que tienen los niveles de rezago social más alto y las menos pobladas no tienen un cálculo, existe entonces una muy alta probabilidad de que las localidades no incluidas en la base de CONEVAL tengan niveles incluso más altos de rezago social que aquellas que sí están disponibles (ver gráfica 2).
En la gráfica 2 se colocan las casi 200 mil localidades disponibles en la base del Censo 2020 y se separan entre las que tienen índice de rezago social y las que no tienen. El conjunto de casi 100 mil localidades que sí tiene un cálculo de índice de rezago social se distribuye hasta casi llegar a un máximo de 2 millones de habitantes mientras que el otro conjunto de casi 100 mil localidades que no tiene un cálculo de rezago social se concentra en un número cercano al origen.
De las más de 100 mil localidades que no se incluyen en el Índice de Rezago Social de CONEVAL, podemos observar en la gráfica 2 que son localidades con menos de 20 habitantes, es decir, aquellas viviendas alejadas, rancherías o caseríos habitualmente ubicadas en las zonas de difícil acceso. Este tipo de localidades que podríamos llamar micro-localidades ya no entran en la estratificación de “muy alto” rezago social de CONEVAL, sino que habría que considerar un estrato aún mayor como “extremo rezago social”. Esto es muy relevante porque demuestra que el instrumento para la medición de rezago social a nivel localidad en México y que sirve como insumo para los procesos de toma de decisiones excluye deliberadamente a las localidades con menor cantidad de población, siendo estas muy probablemente las que tiene niveles de rezago social mucho más altos.
Gráfica 2. Conjunto de localidades excluidas (cero) e incluidas (uno) en el Índice de Rezago Social en el año 2020
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2020) y de CONEVAL (2020).
El gran conjunto de localidades que carece de un cálculo de índice de rezago social no pasa de 10 habitantes por localidad, principalmente conocidos como rancherías, caseríos o viviendas alejadas de cualquier prestación de bienes y servicios públicos.
Un hallazgo relevante del recorrido de campo es que del camino de Batopilas a Satevó se identificaron dos localidades que no se encuentran ni en la base de datos de CONEVAL ni en la base de datos del Censo 2020. La localidad 1 no incluida en ninguna base de datos también se puede observar desde la plataforma Google Maps (ver fotografías 1 y 2). En la localidad 1 se observaron al menos cinco viviendas habitadas cuyas coordenadas geográficas no se encuentran en la base de datos de INEGI ni de CONEVAL[1].
Fotografía 1. Localidad 1 vista desde el cielo.
Fuente: Google Maps, recuperado el 6 de abril de 2024.
Fotografía 2. Localidad 1.
Foto tomada el 25 de diciembre de 2023 por Juan Carlos Martínez Andrade.
La localidad 2 tiene solamente una vivienda que puede ser vista desde la plataforma Google Maps (ver fotografía 15). En el recorrido de campo se identificó que esta localidad tiene una sola vivienda habitada como lo comprueba la ropa recién lavada tendida para secarse al sol (ver fotografía 4)[2].
Fotografía 3. Localidad 2 vista desde el cielo.
Fuente: Google Maps, recuperado el 6 de abril de 2024.
Fotografía 4. Localidad 2.
Foto tomada el 25 de diciembre de 2023 por Juan Carlos Martínez Andrade.
Haciendo un recorrido con la plataforma Google Maps del recorrido de Batopilas a Satevó al menos se pueden observar dos localidades más (localidades 3 y 4) cuyas coordenadas geográficas no se encuentran ni en la base de INEGI ni de CONEVAL (ver fotografía 5). Es destacable que existen, entonces, localidades con viviendas habitadas no contempladas en la base de datos de INEGI. En este sentido, el problema de un posible estrato de “extremo” rezago social podría rebasarse.
Fotografía 5. Localidades 3 y 4 vistas desde el cielo.
Fuente: Google Maps, recuperado el 6 de abril de 2024.
Conclusiones
Con la intención de mejorar las condiciones de vida de los habitantes, se han establecido una serie de acciones para que el ejercicio del gasto público se oriente hacia las zonas con mayores rezagos sociales. Tanto el marco normativo como los insumos para la toma de decisiones han pretendido identificar las zonas con mayores rezagos sociales para que los gobiernos locales ejerzan sus recursos públicos de forma focalizada. Desde un enfoque de federalismo fiscal se ha propuesto la idea de que los gobiernos locales tienen mejor información para atender los problemas públicos y las necesidades de los habitantes, aunque tanto en países federales como unitarios, se ha estudiado la importancia del ejercicio del gasto público local con los temas relativos a la pobreza y la brecha de desigualdad.
Se han propuesto sistemas de evaluación y monitoreo a partir de indicadores de eficiencia y eficacia para dar seguimiento a las acciones de los gobiernos centrales y locales. En México uno de estos indicadores es el Índice de rezago social estimado por CONEVAL.
No obstante, al comparar la cantidad de localidades de la base de datos de CONEVAL con la base del Censo 2020 de INEGI podemos apreciar que la cantidad es distinta. La base de CONEVAL no contempla casi 100 mil localidades que sí se encuentran en la base de INEGI. En este documento nos planteamos las preguntas en torno a cuáles son las características de las localidades que no se incluyen en la base de CONEVAL y cuáles son las implicaciones de no incluirlas. A partir de un estudio empírico que reunió técnicas cuantitativas y cualitativas pudimos establecer que la mayoría de las localidades que CONEVAL no incluye en el Índice de rezago social tienen menos de 10 habitantes. Esta situación es preocupante porque existe una relación entre la cantidad de población por localidad con su índice de rezago social, siendo las localidades con menor cantidad de habitantes las que regularmente tienen mayores niveles de rezago social.
Durante el recorrido de campo encontramos que, para empeorar el escenario, existen localidades con poca cantidad de viviendas y, por lo tanto, de habitantes, que no se encuentran registradas en la base del Censo 2020 de INEGI. Por este motivo, se concluye que existen localidades que podrían estar en situaciones de mayor rezago social que el estrato más alto indicado por CONEVAL, dando por resultado una condición de “extremo rezago social”. Al no estar contempladas estas localidades en la base de CONEVAL tampoco estarían en los Informes anuales de pobreza y rezago social por lo que pasarían inadvertidos durante los diseños de política pública o programas anuales para establecer proyectos prioritarios en los gobiernos locales.
Juan Carlos Martínez Andrade
Antropólogo social por la Escuela Nacional de Antropología e Historia, maestro en administración y políticas públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas y doctor en ciencias sociales por El Colegio de San Luis
[1] Sus coordenadas geográficas son 27°01’01.4″N 107°43’57.1″W.
[2] Sus coordenadas geográficas son 27°00’35.6″N 107°43’50.3″W.