El pasado 24 de junio se aprobó en el Senado de la República la Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos y Corrupción que le dará al país un nuevo marco regulatorio. Lo interesante de esta nueva ley es que se trata de una Ley Nacional que tiene que ser replicada como espejo en el resto de los estados.
La nueva ley contiene tres aspectos positivos y cinco negativos que tendrán consecuencias en la manera en que opera el federalismo en nuestro país, reforzando aún más la tendencia centralizadora que se ha venido experimentando en los últimos años.
Entre los aspectos positivos de la nueva ley están la creación de una nueva identidad digital para todos los mexicanos que utilizará la Clave Única de Registro de Población, mejor conocida como CURP, con datos biométricos para dar paso al expediente digital ciudadano y a la “Llave MX”. Esto permitirá contar con un documento que sea válido en todos las entidades federativas y municipios. La nueva identidad digital de cada persona, si queda bien protegida y resguardada, podría abrir un sinnúmero de posibilidades para que ciudadanos y empresas no tengan que hacer largas filas y puedan utilizar dispositivos electrónicos inteligentes para hacer sus trámites. Ello debido a que la carga administrativa de presentar los documentos estará más en las dependencias y no tanto en los ciudadanos, una vez que estos cuenten con su expediente digital. Además, esta nueva disposición elimina el viejo debate sobre si se debiera (o no) contar con una Cédula de Identidad Ciudadana (CIC) distinta a la de la credencial de elector expedida por el Instituto Nacional Electoral (INE). Esto es especialmente relevante para la población infantil y juvenil mexicana que, a diferencia de lo que sucede en otros países, no cuenta con documento nacional de identificación con fotografía.
Un segundo aspecto destacable es que cierto grado centralización en materia de mejora regulatoria no parece ser malo, ya que la ciudadanía y las empresas pueden beneficiarse de tener los mismos requisitos y trámites en todos los estados y municipios para, por ejemplo, abrir un negocio o para la realización de algunos trámites relacionados con el catastro. Este tipo de mecanismo abona a tener cierto grado de certidumbre y predictibilidad para fomentar el desarrollo económico.
Un tercer mecanismo interesante es el repositorio de software de código abierto en materia de mejora regulatoria (aunque también se contempla que pueda contener software privado) que la nueva Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones (ATDT) exigirá sea alimentado por los códigos fuentes del gobierno federal, estados y municipios para que puedan ser utilizados por todos los órdenes de gobierno. Si bien es previsible que esta disposición genere controversias, sobre todo cuando el software es de naturaleza privada en la cual se exige la compra de licencias, el hecho de contar con mecanismos que permitan compartir conocimiento técnico e interoperabilidad de sistemas entre federación, estados y municipios podría ser una buena práctica, si se implementa correctamente.
Sin embargo, existen cinco aspectos en la ley que son preocupantes ya que parecen ir en sentido contrario a las buenas prácticas internacionales, además de debilitar considerablemente mecanismos de participación ciudadana y de monitoreo y evaluación que contemplaba la antigua Ley General de Mejora Regulatoria.
El primero de ellos es el debilitamiento de los mecanismos de Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) ex ante cuando se trata de iniciativas presentadas por los ejecutivos federal, estatales o municipales. Asimismo, el AIR ex ante deja de aplicarse a los grandes “proyectos nacionales” definidos por el ejecutivo federal. El debilitamiento del AIR tiene como consecuencia directa que los proyectos que son más relevantes para el país no sean discutidos cuatro aspectos que son vitales para lograr la mejora regulatoria: 1) ¿Cuál es problema público que amerita ser regulado?; 2) ¿Por qué hay que regular y cuáles son las alternativas a la regulación?; 3) ¿Cuáles son los costos y/o beneficios que producirá la regulación y cuáles son los efectos?; y 4) ¿Cuáles son los principales grupos que pueden ser afectados/beneficiados con la regulación? En suma, el debilitamiento del AIR ex ante, va en contra de las mejores prácticas que hoy en día se están utilizando en los países que quieren avanzar en el mejoramiento de la calidad regulatoria, incluidos la mayoría de los países de América Latina.
Un segundo aspecto negativo consiste en la desaparición de los consejos de mejora regulatoria que venían operando tanto a nivel federal, como estatal y municipal. Estos consejos constituían una excelente oportunidad para sentar en una misma mesa a funcionarios, académicos y miembros del sector productivo para discutir asuntos en materia de mejora regulatoria, además de darle prioridad a la eliminación de los trámites que obstaculizan los quehaceres productivo y ciudadano. Sin duda, con su eliminación, se cancela un espacio de participación ciudadana que se había venido ganando con las sucesivas reformas a la mejora regulatoria. La revocación de espacios de participación es aún más notoria, si se considera que la nueva ley elimina los mecanismos de “protesta ciudadana” que permitían cuestionar a la autoridad en caso de que algunos funcionarios exigieran mayores trámites o requisitos a los que marca la ley.
El tercer aspecto poco afortunado es la desaparición de mecanismos de información que le permitían a los ciudadanos y a los agentes económicos monitorear aspectos relacionados con la implementación de la mejora regulatoria a través de instrumentos como la Encuesta de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas (ENCRIGE) y el Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria (ONMR), el cual operaba de manera completamente ciudadanizada, para producir indicadores sobre el avance en la eliminación de trámites y regulaciones en estados y municipios.
El cuarto aspecto que va en sentido contrario a las mejores prácticas internacionales se relaciona con el hecho que la nueva reforma parece atender aspectos que se relacionan más con el flujo regulatorio (limitar la nueva producción de regulaciones y trámites) que con el acervo (eliminación de las regulaciones ya existentes). El mecanismo de Análisis de Impacto Regulatorio ex post es el mecanismo por excelencia para buscar la disminución de trámites existentes en distintos sectores de la economía, eliminando o simplificando regulaciones que son obsoletas. La utilización de este mecanismo queda completamente a la discreción de la autoridad federal, ya que por ley no se establece una agenda anual encaminada a eliminar lo que ya no sirve.
El quinto y último aspecto que constituye un elemento sumamente centralizador, y que además le da muchas ventajas al gobierno federal frente a los gobiernos subnacionales, es que se trata de una Ley Nacional que deberá ser adoptada como espejo por todos los estados y municipios. Esto no deja mucho margen de maniobra a los gobiernos subnacionales, los cuales deberán forzosamente adecuar sus estructuras administrativas a lo que marca la nueva ley. Ello implica que los estados tendrán que crear una agencia digital local fusionando las áreas de mejora regulatoria, innovación y digitalización que suelen pertenecer a distintas áreas de la administración pública estatal o municipal. Es previsible que se van a crear tensiones importantes en los niveles subnacionales, ya que las condiciones y circunstancias en las cuáles nació la Agencia Digital de Innovación de la CDMX o la ATDT son muy distintas a las que se viven a nivel subnacional.
En suma, la nueva Ley para Eliminar Trámites Burocráticos y Corrupción es una ley de gran calado, que aporta elementos modernizadores para el México del siglo XXI, como la identidad digital. Esto es un gran avance si pensamos que segmentos enteros de la población como los niños y adolescentes no cuentan con un documento oficial con el cuál se puedan identificar como los hacen en otros países a través del Documento Nacional de Identificación (DNI).
Sin embargo, al igual que lo ha venido haciendo en otros ámbitos, la ley es sumamente centralizadora por tratarse de una Ley Nacional que da enormes ventajas a los ejecutivos (nacionales y locales) en la determinación de la agenda pública y de los grandes proyectos nacionales o subnacionales, al eximirlos del AIR ex ante. Asimismo, la nueva ley no deja prácticamente ningún margen de acción en materia de implementación a los estados y municipios, y tiene plazos de ejecución que van entre los seis y los doce meses, lo cual pondrá a prueba las capacidades burocráticas de cada gobierno local para lograr materializar una reforma tan ambiciosa.
Pero más importante aún es la desaparición de los mecanismos de participación ciudadana en el ámbito de la mejora regulatoria, lo que acrecienta aún más la centralización del gobierno federal frente a los estados y municipios, y sobre todo frente a la sociedad. Con la extinción de la participación ciudadana se pierde una fuente muy valiosa que permitía indicar cuáles eran los trámites más engorrosos de realizar y también la capacidad de adaptar la mejora regulatoria a las condiciones locales de un México que es diverso en lo económico, en lo social y en lo cultural. También se pierde la posibilidad de que las innovaciones en materia de mejora regulatoria provengan de los estados y municipios y alimenten el modelo de mejora regulatoria nacional, salvo en la parte de software.
Por último, tal y como menciona Kincaid[1], el federalismo para funcionar necesita de competencia inter e intra jurisdiccional. Esta también ha quedado anulada en materia de mejora regulatoria con la imposición de una ley nacional.
Alain De Remes
Coordinador académico de Fundación Novagob México
[1] Kincaid, John, “The Competitive Challenge to Cooperative Federalism: a Theory of Federal Democracy” en Daphne A. Kenyon and John Kincaid Eds, Competition among states and local governments (Washington DC: The Urban Press Institute, 1991) pp. 87-111