Las reformas constitucionales y legales de finales de 2024 que desaparecen el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), el organismo constitucional autónomo garante del cumplimiento del derecho de acceso a la información pública, alteran dramáticamente el régimen de transparencia y acceso a la información construido durante dos décadas. Además de desaparecer al INAI —trasladando algunas de sus funciones a la recién creada Secretaría Anticorrupción y Buen Gobierno—, los órganos garantes en los estados están también en proceso de desmantelamiento. Ante estos cambios, es esperable una reconfiguración en la forma en que los gobiernos en los tres ámbitos de gobierno garantizan el derecho de acceso a la información. La implementación de un nuevo marco legal generará cambios en arreglos organizacionales, en las políticas públicas, en las rutinas de los funcionarios públicos y en la experiencia de las personas cuando ejerzan su derecho de acceso a la información.
Habrá también una reconfiguración del arreglo federal en torno al tema de transparencia, pues desaparece el órgano nacional que fungía como cabeza del Sistema Nacional de Transparencia y se alteran las interacciones entre estados, municipios y federación. Se mantiene, sin embargo, la figura de un Sistema Nacional de Transparencia. En este texto, argumento por qué se requiere un sistema nacional, explicó cómo funcionaba el sistema hasta 2024[1] y alerto sobre los retos del nuevo diseño institucional.
¿Por qué se necesita un sistema nacional de transparencia?
El derecho de acceso a la información y la obligación de los gobiernos de hacer pública su información son resultado de un largo proceso que ha incluido la publicación de leyes, reformas constitucionales, la creación de órganos garantes, el desarrollo de estructuras y rutinas burocráticas, y, recientemente, la desaparición de órganos garantes. Pero este proceso estuvo marcado también por la heterogeneidad regional. Hasta hace poco, existían 33 órganos garantes con números muy variados de sujetos obligados que vigilar. Tan solo como ejemplo, el órgano garante de Oaxaca debía vigilar, además de la administración pública local, a 570 estructuras municipales, mientras que Baja California Sur, únicamente a cinco. Como mostraron las distintas métricas de transparencia y gobierno abierto, aunque se iban cerrando, persistían brechas de resultados en esta materia entre municipios y entre las entidades federativas.
En efecto, desde inicios del siglo, cuando se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información (antecedente de INAI) y la mayoría de los órganos garantes estatales, una de las principales preocupaciones fue cómo garantizar que todas las personas tuvieran las mismas posibilidades y herramientas para acceder a la información pública. Para ello se creó el Sistema de Solicitudes de Información (SISI), se designaron enlaces en las dependencias, se establecieron estructuras administrativas y se lanzaron campañas de comunicación. A pesar de estos esfuerzos, persistieron grandes desigualdades entre los sujetos obligados, los órganos garantes locales, por lo que la experiencia de las personas al ejercer su derecho de acceso a la información era muy distinta.
¿Cómo asegurar que un derecho es garantizado uniformemente en un régimen federal? Diversos estudios mostraron que, para 2014, había divergencias notables entre las entidades en cuanto a los procedimientos, los plazos, los requisitos, las excepciones, los mecanismos y los responsables para garantizar el derecho de acceso a la información. Como resultado, la experiencia de las personas era muy distinta dependiendo de a quién se preguntaba, qué información se solicitaba y en qué lugar del país se encontraba. Así, el proceso de construcción de un entramado jurídico, institucional y administrativo para garantizar el derecho de acceso a la información en México tuvo un punto de quiebre en la reforma constitucional de 2014, que estableció una Ley General, un Instituto Nacional, una Plataforma Nacional y un Sistema Nacional de Transparencia, con órganos autónomos garantes en cada entidad federativa. La reforma respondía a diagnósticos, mediciones y estudios que identificaban una heterogeneidad en el derecho de acceso a la información, por diferencias en las leyes estatales, por las capacidades institucionales de los órganos garantes o de los sujetos obligados, o por la experiencia de las personas que, en distintos espacios geográficos y ante distintas autoridades, encontraban prácticas, procesos y resultados diferentes cuando intentaban ejercer el mismo derecho.
¿Cómo funcionaba el sistema nacional hasta 2024?
Con la transformación del IFAI en el INAI, comenzó a operar el Sistema Nacional de Transparencia, integrado por el INAI, los 32 órganos garantes locales, el Archivo General de la Nación, la Auditoría Superior de la Federación y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Entre sus funciones, estaba la de monitorear la armonización de leyes locales, emitir lineamientos y formatos para la capacitación, y supervisar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia. El Sistema ha enfrentado retos y desafíos técnicos. La estructura de este sistema se replicaba a nivel estatal.
Desde 2014 y hasta 2025, el Sistema Nacional de Transparencia fue “una instancia de coordinación y deliberación”, que buscaba, de acuerdo con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la articulación permanente en materia de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales de órganos garantes y sujetos obligados. Mediante la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT), la implementación de programas específicos y la emisión de directrices, el sistema logró que experiencia de las personas fuera más ágil (todas conforme a un mismo plazo legal y un mismo proceso), a través de una sola plataforma (la PNT) y con vías equivalentes para recurrir cuando un sujeto obligado no entrega la información solicitada.
¿Se sigue necesitando un sistema?
Las razones que dieron origen al Sistema Nacional de Transparencia y a los sistemas estatales siguen vigentes: todas las personas tienen el mismo derecho a acceder a la información, pero en la práctica su ejercicio es desigual. Para que el derecho de acceso a la información se pueda ejercer en condiciones equitativas, no basta con tener buenas leyes o plataformas tecnológicas. También se necesitan mecanismos que permitan aumentar capacidades de los órganos locales, promuevan el derecho de acceso y el valor social de la información pública. Los sujetos obligados aplican estándares y mecanismos diferentes para cumplir con sus obligaciones, por lo que se necesita una autoridad que coordine y homologue los procesos. Al final, el éxito de estos sistemas depende de la fortaleza y las capacidades de sus integrantes.
Hasta 2024, el sistema permitía la conformación de estándares mínimos en el ejercicio del derecho, la coordinación entre órganos garantes para la aplicación de los mismos criterios en las resoluciones y en la exigencia del cumplimiento del derecho a saber, pero no lograba compensar las diferencias de capacidades ni las resistencias de sujetos obligados específicos, en los tres ámbitos de gobierno.
Y se trata de un nuevo punto de quiebre. El ciclo de reformas —federal y estatales— que comenzó en 2024 desapareció a los órganos garantes federal y estatales y atomizó la responsabilidad de garantizar el derecho entre distintos organismos, y se acotaron las funciones, responsabilidades y capacidades de coordinación. Por ejemplo, ahora las juntas de conciliación y arbitraje, además de sus funciones jurisdiccionales, deberán atender las solicitudes de información dirigidas a los sindicatos. Para los partidos, será el Instituto Nacional Electoral y los 34 cuerpos legislativos tendrán cada uno un órgano garante. En la práctica, esto implica una atomización de responsabilidades en la garantía del derecho, lo que hace aún más urgente contar con criterios homologados entre sujetos obligados y órganos garantes.
En los estados ocurre lo mismo. La tendencia de las reformas estatales en materia de transparencia muestra, en sintonía con la reforma federal, un incremento en el número de órganos garantes del derecho dentro de los estados. Al igual que a nivel federal, esto implica un arreglo de coordinación distinto, pues dentro de los estados no existirá una sola autoridad garante del derecho, sino que la responsabilidad está fragmentada.
Pese a esos cambios, en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se mantiene la existencia de un sistema nacional. Según la ley, el Sistema tiene como finalidad coordinar y evaluar las acciones relativas a la política pública transversal de transparencia y acceso a la información pública. Será operado por un Consejo Nacional que estará formado por: La Secretaría Anticorrupción y Buen Gobierno, quien lo presidirá; la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones; el Archivo General de la Nación; el Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral; el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje; el Instituto Nacional Electoral, y la presidencia de cada Comité de los Subsistemas de Transparencia (que, en la práctica, serán las secretarías de la contraloría o equivalente en cada estado). Por lo que, si se replica el modelo en los 32 estados, los poderes ejecutivos federal y estatales quienes tendrán el control efectivo sobre el Sistema de Nacional de Transparencia.
Bajo este nuevo régimen de transparencia, y la distribución de responsabilidades, la coordinación, definición de criterios comunes y articulación para lograr garantizar el derecho de forma homogénea enfrentará retos nuevos, pero también persistirán los desafíos ya identificados.
La historia del derecho de acceso a la información en México muestra que construir instituciones y sistemas no es suficiente para garantizar el derecho, si no que se requieren capacidades locales que respeten y representan las particularidades de cada estado y municipio. Para que la información llegue a todas las personas que la necesitan, se requiere coordinación, la inversión en capacidades, identificar brechas y homologar criterios.
El principal desafío del sistema nacional de transparencia creado en 2014 fue que sus resultados estuvieron condicionados por las capacidades de los órganos garantes locales, que no eran equivalentes en todas las entidades federativas. Si bien el Sistema Nacional de Transparencia intentó generar competencias y capacidades en los estados, acortando las curvas de aprendizaje y compensando los déficits de capacidades en algunos órganos garantes, lo cierto es que la capacidad real de los órganos garantes siguió siendo muy diferenciada ya sea por la disponibilidad de recursos o por la autonomía política con que contaban.
Ese seguirá siendo el desafío del nuevo sistema nacional, pero multiplicado por un número mayor de actores: ¿cómo se hará para un municipio, un poder judicial local, una junta de conciliación y arbitraje, un instituto electoral y 32 contralorías generen criterios y estándares compartidos para no volver a un ejercicio desigual del derecho de acceso a la información? ¿Cómo se compensarán las capacidades ausentes en muchos municipios para cumplir con sus obligaciones? Para que el nuevo sistema nacional logre funcionar como un articulador de la política de transparencia requiere de algunos instrumentos: un espacio de decisión en el que las partes deliberen y tomen decisiones sobre el conjunto de la política y con autoridad sobre la política y sus instrumentos, un objetivo común claro y la asignación de las responsabilidades específicas con las que las partes contribuyen a ese objetivo, y un sistema de gestión de información que permite conocer el cumplimiento de esas responsabilidades y tomar decisiones con base en ello. Todo eso deberá construirse de nuevo. Ojalá se aprendan las lecciones de la década pasada y no se asuma que la mera voluntad política basta para compensar las capacidades diferenciadas.
Guillermo Cejudo
Profesor de la División de Administración Pública del CIDE y editor de Pacto federal
[1] El Sistema Nacional de Transparencia (2025) En: Los sistemas constitucionales: diseño, funciones y resultados. Los dilemas del federalismo en la construcción de políticas públicas (pp.77-104). IIJ – UNAM