La calidad de los servicios públicos y los tipos de políticas subnacionales

A pesar de que la diversidad de aproximaciones académicas cuenta con relativa claridad respecto a la evaluación de la acción gubernamental, su estudio ha dejado de lado la construcción de metodologías aplicables a diversos contextos, particularmente en el ámbito municipal. En el marco de las políticas públicas y servicios públicos, la evaluación y sus diversos tipos no han sido abordadas a partir de una perspectiva metodológica comparativa, por lo que cobra relevancia abordar esta problemática, especialmente a nivel subnacional, en donde hay una veta de análisis poco explorada a pesar de ser uno de los temas más relevantes en las dinámicas contemporáneas.

Por ello, el presente texto se cuestiona sobre ¿cuál es la calidad de las políticas públicas subnacionales en México? Para responder este cuestionamiento se propone una medida que evalúa la calidad de los servicios públicos como proxy al análisis de las políticas públicas municipales desde una perspectiva bidimensional, esto dentro de un marco metodológico que puntualiza la observación comparativa en realidades municipales disímiles con una muestra de 225 municipios de las 32 entidades federativas mexicanas.

La calidad de los servicios públicos

El índice compuesto de calidad de los servicios públicos municipales (ISPM) se construye a partir de dos dimensiones. La primera dimensión, llamada calidad en términos de contenido, observa la percepción ciudadana respecto a características objetivas y diferenciadas de cada uno de los siete servicios: agua, drenaje y alcantarillado, alumbrado público, parques y jardines, policía y seguridad, calles y avenidas, basura y recolección. La segunda dimensión, denominada calidad en términos de resultado, refiere a la satisfacción con el servicio público expresada por la ciudadanía.¹

En términos descriptivos, según el ISPM, en la realidad municipal mexicana la calidad de los servicios públicos es media (0.560), en los extremos la mínima es de 0.243 y la calidad máxima es de 0.833. En el rango que oscila entre 0.45 y 0.65 de calidad se ubican 215 municipios; por debajo de 0.45 de calidad se encuentran 11 municipios, y por encima de 0.65 se ubican 29 municipios (gráfico 1).

Al observar las áreas de política analizadas se aprecian datos relevantes asociados a las dimensiones analíticas del ISPM (gráfico 1, 2 y 3). En la dimensión de satisfacción se identifican tres niveles: media, alta y muy alta. En los niveles medios se ubican las políticas de policía y seguridad y de calles y avenidas, que son las que menor satisfacción presentan (por debajo del promedio). En el nivel alto se ubican la mayoría de las políticas: alumbrado público, parques y jardines, drenaje y alcantarillado y agua. En los servicios de muy alta satisfacción se ubica basura y recolección (tabla 1).

Gráfico 1: Distribución del ISPM

Fuente: elaboración propia

Gráfico 2-3: Dimensiones de la calidad de las políticas (cualidad y satisfacción)

Fuente: elaboración propia

En la dimensión de contenido/cualidad se ubican niveles bajos, medios y altos. En los niveles bajos se encuentran la mayoría de los servicios públicos (por debajo del promedio), como calles y avenidas (esta es la más baja), alumbrado público, policía y seguridad, drenaje y alcantarillado. En los niveles medios se ubican los servicios de basura y recolección y los servicios de agua. En niveles altos se ubican los servicios de parques y jardines (tabla 1).

Al observar estas diferencias, los servicios públicos tienden a tener mayor satisfacción que calidad en términos de contenido (técnica). Los servicios más coherentes o que menos diferencias muestran entre satisfacción y contenido son los de parques y jardines. Por debajo se ubican los servicios de policía y seguridad y las de agua, y muy por debajo se encuentran los servicios de basura y recolección, calles y avenidas, alumbrado público y drenaje y alcantarillado.

Esta discrepancia inicial permite identificar las particularidades subjetivas de los servicios públicos a nivel municipal en donde la satisfacción juega un rol determinante, lo cual pude deberse a los perfiles sociológicos de los municipios que se enfrentan a las características técnicas de los servicios (tabla 1; gráficos 2 y 3).

Tabla 1: Dimensiones de la calidad de las políticas por área

Nota: S = satisfacción; C = cualidad.
Fuente: elaboración propia.

En términos comparativos y por área, los servicios públicos que tienden a mostrar niveles de calidad altos, lo hacen no sólo en un área, sino que manifiestan también niveles altos en otros servicios con lo que tienen una mayor vinculación.

En este sentido, los servicios públicos que mayor relación muestran (servicios o políticas convergentes) son aquellos que presentan afinidad técnica. Este es el caso de los servicios de agua con las de drenaje y alcantarillado, o incluso los servicios de calles y avenidas con los de alumbrado público, así como los servicios de parques y jardines con los de basura y recolección o inclusive los servicios de seguridad con el alumbrado público y parques y jardines. Así mismo se identifican servicios con menor relación, los cuales, por su naturaleza, tienden a no estar vinculados al ser áreas temáticas que no necesariamente comparten elementos técnicos para su implementación (servicios o políticas divergentes). Este es el caso de los servicios de policía y seguridad con basura y recolección o inclusive con drenaje y alcantarillado

En términos generales, los servicios se relacionan directamente con la capacidad administrativa de los municipios para implementarlos con calidad, es decir, los servicios públicos independientemente de su área específica tienden a ser de mayor calidad si el municipio es capaz de implementar mecanismos administrativos que aseguren su calidad. En cierto sentido, si un municipio manifiesta alta calidad en un servicio público, es más probable que pueda hacerlo en otras áreas con las que esté vinculado técnicamente.

Los tipos de políticas

Partiendo de las observaciones anteriores, es posible sintetizar los resultados en un marco general de política pública, y para ello se definen cuatro tipos en los municipios mexicanos (tabla 2).

Tabla 2: Tipos de políticas públicas según la calidad de los servicios públicos

Fuente: elaboración propia.

El primer tipo son las políticas de gobernanza (cuadrante I): son políticas policy oriented de alta calidad que integran tanto las necesidades técnicas (contenido) como las ciudadanas (satisfacción) para su diseño e implementación. Son políticas integrales que manifiestan altos niveles de satisfacción ciudadana y altos niveles de calidad en términos de contenido. Se dan en sistemas con redes de gobernanza que articulan a la ciudadanía y al gobierno municipal (tabla 2).

El segundo tipo son las políticas de patronazgo (cuadrante II): este tipo de políticas user-oriented, se destacan por su enfoque distributivo y clientelar, entre ellas se pueden encontrar políticas que condicionan el apoyo político y la distribución discrecional de servicios y recursos públicos, por lo que suelen manifestar un alto grado satisfacción ciudadana que suele ser de corto plazo. En términos comparativos, son políticas cuya calidad es media o baja debido a que no consideran elementos técnicos (eficiencia, equidad, etc.), priorizando criterios discrecionales de los gobiernos municipales (tabla 3).

El tercer tipo son las políticas contingentes (cuadrante III): son políticas cuyo enfoque es “salir del paso”, cuya calidad es baja, comúnmente asociada a un mal diseño e implementación y que, además, carecen de participación o vinculación ciudadana. Son políticas con niveles bajos de satisfacción ciudadana y niveles bajos de calidad en términos de contenido, lo cual está asociado a una gestión deficiente y una baja capacidad administrativa (tabla 2).

El cuarto tipo son las políticas racionales (cuadrante IV): son políticas cuyo enfoque es racional y suelen tener niveles medios o bajos de calidad. Ofrecen una satisfacción ciudadana muy baja y la calidad en términos de contenido es mayor debido a que se construyen con base en criterios técnicos, sin considerar las necesidades y la participación ciudadana tanto en su diseño como en su implementación (tabla 2).

Conclusiones

La evaluación de los servicios públicos y la tipología de políticas antes desarrollada llevan a cuestionarse sobre aquellos elementos que inciden en su calidad. Al ser este un ejercicio descriptivo, no se discuten los factores que pudieran estar asociados a ello, sin embargo, en este tipo de aproximaciones su relevancia es significativa, más aún a nivel municipal, en donde las realidades disímiles y comúnmente conflictivas son determinantes para las acciones de gobierno.

Por ello, se debe partir de que las políticas y su calidad son dependientes de una multiplicidad de elementos, entre los que destacan las instituciones (formales e informales), la profesionalización administrativa y burocrática, el contexto económico, social y político, la situación financiera y el tipo de políticas. Esta complejidad, que reside en la diversidad de actores y factores que interactúan en el proceso de políticas, debería estar dentro de la agenda de los gobiernos municipales y sus evaluaciones.

Aldo Adrián Martínez-Hernández

Investigador posdoctoral, Centro de Investigación y Docencia Económicas, Región Centro

Este texto sintetiza el artículo: Martínez-Hernández, Aldo A., “La evaluación de los servicios públicos como proxy al análisis de las políticas públicas subnacionales: su calidad y sus tipos en los municipios mexicanos”, Revista Gestión y Análisis de Políticas Públicas, (36), 2024, pp. 60-80.

¹ La información se obtiene a partir de los datos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG 2019, 2021), del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi)