La corrupción es uno de los grandes males de nuestro país, no sólo por el uso indebido de recursos públicos para fines privados, sino porque socava de forma sistemática al Estado de Derecho, una precondición fundamental para el funcionamiento de las democracias. Este fenómeno ha sido estudiado hace décadas desde una perspectiva nacional, lo cual ha dejado fuera a los gobiernos municipales, que tienen características que hacen que la corrupción tenga dinámicas particulares como una alta rotación de personal, funcionarios públicos mal preparados, instituciones frágiles, así como una gran proximidad con las personas a las que gobiernan.
Este vacío en la literatura ha sido llenado por el surgimiento del Marco de Consolidación de la Corrupción (MCC) en Gobiernos Locales,1 una propuesta teórica que sostiene que la consolidación de la corrupción en los gobiernos locales se logra cuando se combina la presencia de redes de personas que persiguen fines egoístas con el establecimiento de ciertas condiciones como la existencia de mecanismos de integración organizacional, la opacidad en los procedimientos, y un conjunto débil o inexistente de controles o contrapesos.
En este texto presentamos los hallazgos más importantes de un capítulo del libro The Structure of Systemic Corruption. How Corruption Consolidates in Local Governments,2 en el que se desarrolla un estudio de caso sobre corrupción inmobiliaria en un municipio mexicano. Particularmente, se cuestiona cómo pueden sobrevivir las redes de corrupción en entornos en los que los nodos que las conforman están cambiando constantemente, debido a la alta rotación de personal en gobiernos municipales.
El estudio de caso analiza la aprobación de un permiso para desarrollo inmobiliario en un municipio mexicano, aun cuando el proyecto de construcción no contemplaba todos los servicios públicos; en concreto, la falta de conexión del drenaje a la red municipal, que es obligatoria conforme a la normativa correspondiente. Se presume que el permiso sólo pudo ser otorgado de manera ilegal gracias a alguna contraprestación otorgada a las autoridades encargadas de este proceso. El hecho ocurrió en un municipio mexicano semiurbano y de baja densidad poblacional, cercano a grandes ciudades, ubicado en una zona con alto potencial ecoturístico.
Estas condiciones la han convertido en una zona atractiva para el desarrollo inmobiliario de nuevos fraccionamientos con precios medios a altos. Es un municipio que ha sido gobernado por presidentes municipales de tres partidos diferentes en la última década. Es poco probable que los actores no gubernamentales que forman parte de una red de corrupción, en este tipo de situaciones, lo hagan en más de una ocasión, es decir, son oportunidades únicas. Esto se debe a que, a pesar de la creciente demanda de vivienda, no se trata de manchas urbanas en las que se construya de forma permanente. Además, los propietarios de los terrenos tampoco pueden vender sus tierras tan fácilmente porque la posesión del terreno se encuentra fragmentada entre distintos propietarios comunales e individuales de la zona.
Los principales hallazgos del estudio de caso fueron los siguientes. En primer lugar, se identificó una posible red conformada por actores de distintos sectores que tenía relación con el presunto hecho de corrupción estudiado. La red es funcional al fenómeno de la corrupción, pero existen fricciones, ya que existen otros factores contextuales que también inciden en su configuración, ajenos al proceso de corrupción. La red también incide en el proceso de corrupción: es una relación causal de doble sentido.
El segundo hallazgo fue que la red no estuvo presente de forma permanente, ni fue una sola en los distintos desarrollos generados en el municipio estudiado. Esto se debe a que el tipo de acto de corrupción no es continuo, como podría ocurrir con los sobornos para evitar infracciones de tránsito, que pueden ocurrir prácticamente todos los días. En el caso estudiado se encontró que en el municipio de interés se generaron cinco desarrollos inmobiliarios en la última década, con diferentes empresas, diferentes gobiernos municipales, así como en diferentes zonas con distintas modalidades de propiedad de la tierra.
Debido a lo anterior, los actos de corrupción no fueron el producto de una red estable de actores, sino de redes discontinuas, las cuales son una modalidad que no funciona de manera permanente, sino que se crean sólo cuando surge la oportunidad de cometer un acto de corrupción, pero generalmente se autodestruyen cuando éste ha concluido. No es la misma red la que se activa o desactiva con el tiempo, sino diferentes redes que operan con diferentes actores, pero con los mismos objetivos.
El tercer hallazgo fue que la opacidad fue una de las condiciones presentes que facilitaron el funcionamiento de las redes de corrupción, tal como lo plantea el MCC. Específicamente, se encontró que la norma en la que se basa el permiso de desarrollo inmobiliario en un municipio mexicano es ambigua, el concepto de conexión del drenaje a la red municipal tiene un espacio de interpretación, que permitió el otorgamiento del permiso con plantas tratadoras provisionales, sin que la conexión permanente al drenaje estuviera garantizada. Esto significa que durante el proceso de construcción un verificador podía comprobar que las casas tenían sanitarios funcionales, porque los desechos eran tratados en las mencionadas plantas y extraídos en camiones especiales para ello. No obstante, cuando se terminaba la venta de los inmuebles, el desarrollador dejaba de hacerse cargo de los costos de las plantas, así como del servicio de los camiones, sin que se tuviera una conexión permanente al drenaje.
El cuarto hallazgo fue que en el desarrollo inmobiliario estudiado han surgido contrapesos, particularmente asociaciones de colonos que visibilizan las deficiencias de las propiedades recibidas. Sin embargo, surgen una vez construidos y adquiridos los desarrollos inmobiliarios, lo que les deja poco margen de maniobra para ejercer medidas de presión efectivas. Es decir, los contrapesos surgen cuando tienen poco que hacer frente a la situación experimentada.
Por último, se identificó que cuando un sistema de corrupción se consolida, permea todas las acciones relacionadas con el hecho de corrupción, incluidos los mecanismos de defensa. En las entrevistas realizadas los colonos manifestaron que la única forma de defenderse que percibían viable era la de generar “arreglos extralegales” con funcionarios del gobierno municipal o estatal para conseguir que se invirtiera en la conexión al drenaje faltante.
Se puede comprobar que el estudio de caso permitió corroborar algunas de las principales hipótesis del MCC, entre ellas: la corrupción se genera a partir de redes; éstas asumen una forma que facilita el desarrollo de los actos corruptos (en este caso redes discontinuas); se requieren algunas condiciones para el buen funcionamiento de este tipo de redes, como la opacidad o la ausencia de contrapesos. No obstante, también se encontraron elementos que amplían este marco teórico, por ejemplo, que no sólo el acto de corrupción determina la forma de la red, sino que la propia red se ve influida por otros factores contextuales, como el marco normativo o los recursos que tienen los actores que las conforman, lo cual no siempre las hace del todo funcionales para la corrupción.
Lo anterior es un factor que debe añadirse al MCC porque las redes tienen características estructurales que también pueden influir en la forma en que se conduce un proceso de corrupción. Por ejemplo, una red con uno o pocos intermediarios (huecos estructurales) tenderá a concentrar mucho poder en unos pocos actores, quienes buscarán obtener una mayor porción de los beneficios obtenidos. En cambio, cuando hay redes con alta densidad, es previsible que se formen redes más estables en las que todos tienen un peso importante.
Otro hallazgo crucial es que la corrupción puede consolidarse incluso en entornos volátiles en forma de redes discontinuas siempre que los actores perciban que existe una alta probabilidad de que sus actos queden impunes. Las redes discontinuas se consideran una modalidad que no funciona de manera estable, sino que se activan sólo cuando surge la oportunidad de cometer un acto de corrupción, pero se desactivan cuando éste ha concluido. Este tipo de redes pueden ser más difíciles de documentar e identificar para los organismos a cargo del combate a la corrupción.
Miguel Adolfo Guajardo Mendoza
Profesor investigador de El Colegio Mexiquense
Alma Patricia de León Calderón
Profesora investigadora en el Departamento de Procesos Sociales, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma
1 Meza, O., y Pérez‐Chiqués, E., “Corruption consolidation in local governments: A grounded analytical framework”, Public Administration, 99 (3), 2021, pp. 530-546.
2 Meza, O., & Pérez-Chiqués, E., “The Structure of Systemic Corruption: What Can We Learn from Local Government?”, en The Structure of Systemic Corruption: How Corruption Consolidates in Local Governments, Springer, 2024 pp. 1-32.