Tras la elección, hubo un par de meses con suspenso en torno a si el partido oficial y sus aliados alcanzarían los votos necesarios para la reforma constitucional en materia judicial. Primero había dudas sobre cómo se aplicarían las reglas para la sobrerrepresentación que daría la mayoría calificada en la Cámara de Diputados. Después, dado que las urnas no le dieron la mayoría calificada a la coalición Morena-PVEM-PT en el Senado, la siguiente pregunta era si conseguirían los votos adicionales. Esto se resolvió cuando dos perredistas se sumaron a Morena y, el día de la votación, un panista (o mejor dicho su papá, que era su suplente) anunció su voto a favor y un emecista se fue a Campeche.
Donde no hubo suspenso alguno fue sobre si se alcanzaría el tercer filtro necesario para las reformas constitucionales: la ratificación de al menos la mitad de las legislaturas estatales. Todo mundo daba por hecho que los congresos locales aprobarían las reformas con la misma disciplina que el Legislativo federal. La sorpresa, quizá, fue la celeridad, falta de debate y la capacidad de sumar votos opositores para, en cuestión de minutos, aprobar una reforma constitucional compleja. En las carreras por ser quien aprobara primero la reforma, el Congreso de Oaxaca tomó sólo seis minutos; lo hizo por unanimidad y sin discusión, con el voto incluso de diputados del PRI, PAN y PRD. El primer rechazo también fue exprés: Querétaro la rechazó en once minutos. Si contamos los minutos transcurridos desde que la mesa directiva presentó ante el pleno la minuta mandada por el Congreso de la Unión (en algunos casos dispensando la lectura del dictamen) hasta el término de su votación, encontramos, como se ve en la gráfica, que en siete estados las sesiones no duraron ni una hora y la más larga apenas rebasó las tres horas (la gráfica sólo muestra los estados que habían votado al 14 de septiembre).
Gráfica 1. Minutos transcurridos entre la presentación ante el pleno de la minuta y el cierre de la votación
Pero este caso no es excepcional. La razón por la que no hubo suspenso acerca de si las legislaturas aprobarían las reformas no fue que Morena y sus aliados controlaran buena parte de ellas, o que hubiera habido una gran operación política de convencimiento previo. La razón es que todas las reformas a la Constitución que se aprueban en el Congreso federal pasan luego sin problema por la aprobación de al menos dieciséis legislaturas estatales. Durante el sexenio de 2012 a 2018 las reformas se aprobaron con un promedio de 19.9 votos de los congresos locales antes de su publicación por el Ejecutivo; en el sexenio de 2018 de 2024 se aprobaron con 20.9 votos en promedio (la información es de los decretos publicados en el portal web de la Cámara de Diputados —el promedio no incluye las tres reformas constitucionales de 2024 dado que no se han publicado los procesos legislativos).
Como explica Omar Báez Caballero: “Históricamente, las legislaturas locales aprueban (casi) en automático las adiciones o enmiendas constitucionales que les son remitidas conforme a lo establecido en el artículo 135 constitucional; es decir, los órganos de representación local han dejado de ejercer su derecho de veto a los cambios constitucionales, la mayoría de las veces, sin discusión frente a modificaciones que directamente les restaron facultades”. 1
Las legislaturas estatales son parte del Constituyente permanente porque la Constitución encarna el pacto federal: se plasman ahí las atribuciones que los estados ceden a la Federación y la organización de las relaciones entre ámbitos de gobierno. En las últimas décadas, estas legislaturas han aprobado reformas centralizadoras que han quitado facultades a los estados (las más reciente en materia de salud, educación y seguridad), que han sometido decisiones sobre su gobierno interno a instituciones nacionales (como el INE o el Inai), que restringen sus márgenes de decisión en muchas áreas de política pública o que amplían las facultades de control de la Federación sobre los estados y los municipios. Más allá de las virtudes o defectos de cada una de esas reformas, en conjunto han significado una modificación dramática de nuestro arreglo federal, en el que los estados ceden autoridad y atribuciones —cada vez con el voto de las legislaturas estatales.
La reforma en materia judicial introduce cambios que afectan directamente a las entidades federativas. Como escribió Pedro Salazar poco antes de la votación en los estados: “Al homologar el mecanismo de elección de las personas juzgadoras a nivel nacional, la reforma desconoce las particularidades de cada uno de los estados de la República y, al hacerlo, desprecia su libertad y soberanía constitucional. En estricto sentido, no es que sea centralista; simple y sencillamente, es antifederalista. Lo es porque conculca a los poderes ejecutivos y legislativos estatales la potestad de diseñar y aprobar la manera en la que operan los poderes judiciales en los estados que gobiernan”. Más aún, la reforma transforma radicalmente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, para los estados, es el árbitro de las controversias constitucionales cuando hay disputas con otros estados, con la Federación o con los municipios. En pocas palabras, las legislaturas estatales aceptaron que les cambien el árbitro y que les digan cómo organizar su régimen interior.
Todo esto es síntoma de un problema mayor: pese al proceso de democratización que se vivió en México desde los noventa, y al pluralismo que irrumpió en los congresos locales, las legislaturas nunca lograron erigirse en contrapesos eficaces de los gobernadores. Las legislaturas estatales están detrás de cada uno de los escándalos que plagaron el federalismo en los últimos años: los desvíos de los recursos de salud, de los endeudamientos incontrolables, los nombramientos indefendibles, las leyes autoritarias, las trampas para intentar alargar los periodos de gobierno, las cuentas públicas llenas de observaciones no resueltas, etc. En cada uno de esos casos, las diputadas y los diputados locales votaron a favor de esas leyes o presupuestos, aprobaron los nombramientos y las cuentas públicas y no ejercieron su función de control y vigilancia. Esto ocurrió incluso en los muchísimos episodios de gobierno dividido en los que los gobernadores no tenían mayoría en los congresos. Y siguió pasando también tras la introducción de la figura de la reelección que, se esperaba, serviría para alinear los intereses de los legisladores con los de sus votantes en vez de estar sometidos a los aparatos políticos o a los congresos. Ni la competencia electoral, ni el pluralismo, ni el gobierno dividido, ni la reelección han logrado hacer de las legislaturas estatales la institución que un federalismo eficaz requiere.
En efecto, este triste papel de las legislaturas estatales está detrás de buena parte de las fallas en el funcionamiento de nuestro régimen federal: no funcionan como contrapesos locales ni como guardianes del pacto federal. Las y los gobernadores saben que los legislativos no los vigilarán eficazmente y las cámaras federales saben que los congresos locales no requieren ser tomados en cuenta a la hora de tomar decisiones de diseño constitucional.
Una constitución federal requiere una democracia representativa y con división de poderes en cada una de las partes que lo componen.2 Mientras las legislaturas de los estados sigan sin asumir su papel como contrapeso local y sin tomar en serio su papel como parte del Constituyente permanente, nuestro federalismo seguirá siendo disfuncional, gobierne quien gobierne.
Guillermo M. Cejudo
Profesor de la División de Administración Pública del CIDE y editor de Pacto federal
1 “La (in)trascendencia de las legislaturas locales en el federalismo, el caso mexicano”, en Khemvirg Puente y Erika García (eds.) Los Congresos Locales en México, UNAM-INE, 2021. Una curiosa excepción, narrada en este capítulo, se presentó cuando en 2007 el gobernador Humberto Moreira “sugirió” a los diputados de Coahuila votar en contra del nuevo modelo de comunicación política y, obsequiosos, votaron en contra.
2 Kevin Roust y Olga Shvetsova, “Representative Democracy as a Necessary Condition for the Survival of a Federal Constitution”, Publius: The Journal of Federalism, 37 (2), 2007, pp. 244-261.