El Índice de Soberanía Subnacional: una herramienta para comprender el poder local

El Índice de Soberanía Subnacional (ISS) es una herramienta metodológica que mide cuantitativamente la soberanía subnacional; a partir de ésta se comprende el grado de soberanía que poseen las entidades subnacionales con independencia del sistema de organización política o sistema de distribución de competencias que mantengan (léase, sistema unitario, federal o autonómico).

Se parte de la certeza de que los sistemas de organización política teóricos preexistentes, si bien reflejan una parte de la realidad actual, han dejado de tener exhaustividad en evaluar operativamente la capacidad soberana del nivel intermedio de gobierno que son los entes subnacionales. El modelo de ISS se integra de cinco dimensiones y veintidós variables que evalúan dicha capacidad soberana.

A fin de probar la eficacia de este modelo, se realizó un primer ejercicio con tres países de la región latinoamericana: México, Chile y Argentina; se tomaron dos sistemas federales y uno unitario, y se reforzó la medición con otros tres casos adicionales a manera de testeo (Colombia, Bolivia y Brasil). El resultado fue el análisis de seis casos: tres federales (México, Argentina y Brasil) y tres unitarios (Colombia, Bolivia y Chile).

El ISS tiene una escala de medición que va de 0 a 100 en donde 0 representa un poder nulo de las entidades subnacionales y 100 un poder pleno en las dimensiones analizadas; no obstante, aún resta la definición de un criterio interpretativo que permita otorgar significado a los valores mismos. En este sentido, se diseñó una tipología de niveles de soberanía subnacional que integra tres bloques.

Se considera que los valores de ISS incluidos entre 0 y 32 describen un escenario de soberanía subnacional baja. Las entidades subnacionales ubicadas en este supuesto poseen una alta dependencia política del nivel nacional. En la mayor parte de los casos no poseen una constitución subnacional propia. En el aspecto financiero presentan niveles de tributación y gasto bajos con relación al ente nacional. Respecto a la integración de sus poderes judiciales carecen de un poder judicial subnacional propio aunque pueden interponer alguna serie de recursos jurídicos en contra de acciones que impactan en su territorio. En cuanto a la distribución de competencias legislativas en su mayoría presentan competencias delegadas que no pueden ejercer sin el consentimiento del ente nacional o incluso inexistentes. En lo electoral pueden presentar sistemas electorales coherentes con la elección de autoridades nacionales, aunque con una débil presencia de partidos políticos subnacionales. Un escenario de soberanía subnacional baja correspondería a sistemas de distribución de competencias de corte unitario.

Los valores de ISS entre 33 y 66 se consideran reveladores de una soberanía subnacional intermedia. Las entidades subnacionales ubicadas en este supuesto poseen una dependencia política media del nivel nacional, aunque tienen garantizada la integración de sus poderes locales por medio de elección popular directa. En el aspecto financiero presentan niveles de tributación y gasto intermedios con relación al ente nacional. Respecto a la integración de sus poderes judiciales en la mayor parte de los casos poseen un poder judicial subnacional propio, pueden interponer alguna serie de recursos jurídicos en contra de acciones que impactan en su territorio, aunque carecen de tribunales constitucionales subnacionales lo, que hace que la interpretación de sus propios textos constitucionales sean materia de un nivel central. En cuanto a la distribución de competencias legislativas, en su mayoría presentan competencias concurrentes (es decir, son funciones compartidas con el ente nacional y no delegadas) y escasamente presentan funciones en las cuales no participan de una forma activa. En lo electoral pueden presentar sistemas electorales coherentes con la elección de autoridades nacionales, con la presencia de partidos políticos subnacionales en diversos espacios de decisión política; asimismo, poseen figuras de participación ciudadana propias que pueden ser incluso innovadoras con respecto a lo nacional. En ese nivel de soberanía subnacional podemos ubicar en su mayoría sistemas de distribución de competencias de corte federal o unitarios descentralizados.

Completan el panorama los escenarios de soberanía subnacional alta, que corresponden a valores del ISS superiores al 67. Las entidades subnacionales ubicadas en este supuesto poseen una autonomía política alta con respecto del nivel nacional, tienen garantizada la integración de sus poderes locales por medio de elección popular directa y constituciones propias que abordan elementos diversos de corte institucional sin que necesariamente participe el orden nacional. En el aspecto financiero presentan niveles de tributación y gasto altos con relación al ente nacional. Respecto a la integración de sus poderes judiciales, en la mayor parte de los casos poseen un poder judicial subnacional propio, pueden interponer alguna serie de recursos jurídicos en contra de acciones que impactan en su territorio, en los casos más extremos de soberanía subnacional pueden tener tribunales constitucionales subnacionales o los tribunales superiores de justicia de su demarcación puede tener funciones adicionales de control constitucional local. En cuanto a la distribución de competencias legislativas, en su mayoría presentan competencias exclusivas y concurrentes (es decir, son funciones compartidas con el ente nacional y no delegadas) y escasamente presentan funciones en las cuales no participan de una forma activa. En lo electoral pueden presentar sistemas electorales coherentes con la elección de autoridades nacionales, con una alta presencia de partidos políticos subnacionales en diversos espacios de decisión política; asimismo, poseen en sí figuras de participación ciudadana propias que pueden ser incluso innovadoras con respecto a lo nacional. En ese nivel de soberanía subnacional podemos ubicar en su mayoría sistemas de distribución de competencias de corte federal altamente autónomos y sistemas de corte confederal o autonómico que garantizan una soberanía de decisión local muy elevada.

Tabla 1. Rangos de Conceptualización del ISS

Fuente: elaboración propia

Partiendo de estos rangos de conceptualización, los casos analizados se distribuyen tal y como se presenta en la siguiente tabla, el orden corresponde a los primeros tres casos analizados (México, Chile y Argentina) seguidos de los tres casos de testeo (Colombia, Bolivia y Brasil).

Tabla 2. Resultados del Índice de Soberanía Subnacional (ISS) aplicado a los seis casos analizados

Fuente: elaboración propia

Se desprende que el caso de Chile se ubica en la dimensión de baja soberanía subnacional como era de esperarse para un país de corte unitario, aunque es importante señalar que su puntaje obtenido se encuentra muy cercano al nivel intermedio (apenas lo separan cinco puntos para entrar en la catalogación de un país de corte federal) lo cual nos habla de un modelo hibridado que se aproxima a un nivel de soberanía intermedia (identificada más con lo federal) que con lo unitario (más cercano a la escala del 0).

Por su parte, los casos de México y Argentina se encuentran en niveles que ratifican su categoría conceptual de sistemas de corte federal; México se ubica más cerca de la parte intermedia de la escala, es decir, se encuentra en la encrucijada de ser un país en el papel de corte federal pero en la práctica se encuentra a caballo entre lo unitario y lo federal bordeando la mitad de la escala. Por su parte, Argentina se instala más arriba en la escala de soberanía subnacional pero no abandona la tipología de soberanía subnacional intermedia, quedando apenas a tres puntos de lograrlo. Esto nos habla de nueva cuenta de la hibridación de los sistemas de distribución de competencias y del aporte del ISS que permite visualizar en una escala más clara la caracterización de los sistemas.

Cabe destacar que el ISS no tiene como intención borrar de un plumazo los enfoques teóricos que dan nombre a los sistemas de organización política; por el contrario, pretende ser un aporte que robustezca y ponga en una perspectiva real el diseño institucional, indicando cómo ha mutado y dé a los estudiosos de los temas para el futuro una herramienta analítica que les posibilite “medir” en términos reales la soberanía subnacional.

A primera vista, el comportamiento del ISS en los tres primeros casos analizados (México, Argentina y Chile) parece no ratificar la idea de que los sistemas de distribución de competencias teóricos no reflejan la realidad de la organización política aplicada, ya que los casos federales presentan niveles más altos de ISS que el caso unitario.

Por esta condición, se tomó la decisión de asumir como casos de testeo tres casos adicionales: Brasil, Colombia y Bolivia mismos que al ser ordenados por su resultado en materia de ISS dan como resultado lo que se plasma en la Tabla 3.

Tabla 3. Rangos de conceptualización en casos de aplicación ISS

Fuente: elaboración propia

De una mirada general a los resultados se desprenden algunas singularidades dignas de análisis. De los tres casos unitarios analizados, Chile refleja una coincidencia entre modelo teórico y valores empíricos; en contraparte, los dos casos de corte unitario se encuentran en la perspectiva de sistemas de corte federal. Ello ratifica nuestra percepción de que los sistemas de organización política teóricos mantienen un norte que nos permite visualizar algunos elementos singulares pero que en la dinámica aplicada han perdido contundencia y poder explicativo. Por ejemplo, Bolivia y Colombia se sitúan completamente en la dimensión de una soberanía intermedia más propia de otra catalogación (que sería la aplicable a los sistemas federales).

Por su parte, Brasil suma un total de 67 puntos (colocándose en una dimensión de soberanía subnacional alta): este sistema representa un modelo federal con entidades subnacionales altamente soberanas (cuasi confederales, podríamos aventurarnos a determinar), aunque en el límite inferior respectivo. Contrasta con los casos de México y Argentina, que pese a también ser federales registran valores en un rango más bajo de soberanía subnacional.

Colocados con estos resultados podemos aventurarnos a señalar que el modelo del ISS mantiene una exhaustividad aplicable y replicable que puede darnos mayores nociones y orientaciones al respecto de la naturaleza de los sistemas políticos que se quieran analizar; asimismo, permite aventurar la posibilidad de encontrar sistemas que actualmente se pueden conceptualizar como federales pero que en realidad mantiene una noción cuasi-confederada, más clara en el caso de Brasil, o sistemas como el colombiano y el boliviano que se separan de su dimensión teórica y permiten ratificar la importancia de esta herramienta teórico-práctica.

El ISS como apuesta a futuro para el diseño de sistemas de competencias: conclusiones

Con base en los resultados analizados, podemos concluir que el nivel de soberanía subnacional dentro de un Estado nación no depende de su sistema de organización política. Nuestro indicador demuestra que no existe una relación equivalente entre modelo teórico y nivel de soberanía subnacional, de forma tal que esta herramienta se revela más precisa al momento de evaluar la realidad de los sistemas políticos.

Por otra parte, los modelos teóricos de sistemas de competencias mantienen vigencia porque nos permite ubicarnos, digámoslo en el eje de la X, es decir, nos dan una idea del punto en una línea donde se ubica el país de referencia, no obstante, el concepto de soberanía subnacional y el ISS nos permite posicionar el otro marcador  —el eje de las Y— en torno a qué punto se encuentra dicha entidad. El ISS es una herramienta analítica que nos otorga una estampa más fidedigna del sistema de distribución de competencias en funcionamiento, midiendo específicamente el nivel de soberanía subnacional de modo más fiel que los modelos teóricos tradicionales de sistemas de distribución de competencias.

Considero que existen tres tareas a futuro al respecto del ISS: 1) su utilización como instrumento para la reforma institucional de los estados nacionales, ya que puede dar a los tomadores de decisiones mayores herramientas para planear y plantear reformas estructurales y de forma de estado que incidan en diseños que piensen no sólo en la dimensión teórica sino en las consecuencias de una aplicación legal diferente o de una atribución otorgada a tal o cual dimensión territorial; 2) su papel como herramienta para la innovación teórica, en el sentido de que permita acuñar modelos teóricos intermedios robustecidos a partir de la implementación del modelo de soberanía subnacional (en sus escalas de baja, media y alta) para posiblemente transitar a una escala unificada en los sistemas de organización política que combine el modelo clásico teórico con el despliegue del ISS como anverso de la misma moneda; 3) su posible uso para conseguir estudios de calidad democrática más robustos, ya que la combinación de ambos conceptos permitiría explorar la posibilidad de que países con mayores niveles de ISS puedan colocarse en algún punto superior de las escalas de satisfacción democrática, con la posibilidad de establecer algunas correlaciones interesantes.

Omar Macedonio
Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Guadalajara (UDG). Consejero Electoral Distrital del Instituto Nacional Electoral en Jalisco