Soberanía subnacional: un enfoque más allá de la teoría clásica

La pertinencia y el concepto de soberanía subnacional

El concepto de soberanía ha sido ampliamente abordado a lo largo de una tradición centenaria; sin embargo, el concepto operativo de “soberanía subnacional” es una dimensión en construcción y pendiente de responder algunos de los problemas derivados de los diferentes contextos en que éste se ha desarrollado.

Es previsible que eventualmente hablar de soberanía subnacional sea considerado por algunos como una tarea contradictoria, considerando que en la tradición teórica clásica la soberanía tiene etimológicamente una connotación de superioridad e indivisibilidad del poder que de ella emana, lo que hace que su “fragmentación” o división en entes múltiples sea visto como una tarea quizás herética. Si bien estos elementos teóricos fundamentales nos dan idea del devenir de la soberanía, lo cierto es que no existen conceptos inmutables.

Coincido con el diagnóstico que realiza Dardot, quien indica que actualmente en un mundo globalizado y en cambio político lo que está en juego “no es la desaparición de la soberanía interna ni externa, sino la reconfiguración del significado histórico de la soberanía […] que no cede la totalidad de su doble soberanía interna y externa, sino que tiende a exacerbar ciertos usos y formas de la misma”.¹

Siguiendo esta lógica analítica se desprende que, en términos generales, nuestro abordaje en torno a la vigencia del concepto de soberanía es preciso; es decir, se trata de un concepto vigente que tiene relevancia y que aun se presenta novedoso y digno de un campo de análisis. Por otro lado, los nuevos estudios en la materia demuestran la posibilidad de “desplegar” tanto interna como externamente la soberanía, siendo que para nuestro caso estamos interesados específicamente en su visión interna.

La “soberanía subnacional” es un concepto de nueva factura que busca entender la forma en que se configura tanto conceptual como operativamente la distribución de competencias, y sobre todo qué tantas funciones mantienen los entes internos de los estados nacionales.

Para fines operativos, entenderemos a la soberanía subnacional como el conjunto de competencias, facultades y funciones que ejercen los gobiernos y administraciones subnacionales en su territorio y que presentan las características de inalienabilidad,² autodeterminación,³ exclusividad⁴ y perpetuidad⁵ sólo sujeta a la vigencia del propio cuerpo político —léase Estado nacional— en los términos de la concepción de Carl Schmitt.⁶ La soberanía subnacional es una categoría analítica que permite entender su grado de soberanía con independencia del sistema de organización política o sistema de distribución de competencias que mantengan.

En la teoría política la cuestión de la distribución del poder entre Estado central y entidades subnacionales se traduce en un modelo de sistemas de organización política, entendido como “la conexión entre poder político organizado y territorio [que] ha dado lugar a la configuración de diferentes modelos de estado, según el grado de dispersión o concentración que presenta el ejercicio del poder”.⁷

De acuerdo con este enfoque se tiende a considerar al sistema unitario como el que presenta el mayor nivel de centralización, mientras que los sistemas federales registrarían una mayor asignación de poder a las entidades subnacionales.

El Índice de Soberanía Subnacional (ISS): dimensiones y aplicación

El concepto operativo de soberanía subnacional se alimenta de las concepciones históricas de soberanía, mantiene una regularidad con ellas, se confronta en una perspectiva donde existen otros conceptos que pudieran reflejar parte de lo que se quiere expresar (como el concepto de descentralización). A la vez, establece un marco referencial específico y diferente que nos permite comprenderla como una categoría nueva que tiene elementos heredados de las visiones clásicas de soberanía, pero que intenta aterrizar a la realidad por medio de dimensiones específicas que dan cuenta de elementos que se encuentran por encima de la descentralización y que se articulan con la perspectiva de autonomía. En esto coincido con Roversi cuando indica que, al momento de hablar incluso de soberanía —en el marco de la distribución de competencias—, “el error consiste en haber partido del postulado de una distinción dicotómica, que luego fue rígidamente mantenida, entre centralización y descentralización entendidos como posiciones bien definidas y contrapuestas”.⁸

Para efectos operativos se considera que estas competencias, facultades o funciones pueden ser divididas en cuando menos cinco dimensiones, a saber: política, financiera, judicial, legislativa y electoral, asumiendo que las perspectivas política, legislativa y electoral forman parte de una dimensión estructural o institucional de la política; en tanto que las dimensiones financiera y judicial tienen una raíz procesual, es decir, dinámica. Estas dimensiones pueden agruparse en un instrumento que permite su medición, denominado Índice de Soberanía Subnacional (ISS).

El ISS se integra de cinco dimensiones:

• Soberanía Política (SP), capacidad del ente subnacional de tomar decisiones políticas vinculantes en materia de su organización estatal interna.
• Soberanía Financiera (SF), capacidad que tienen las entidades subnacionales para recabar ingresos propios (impuestos) sin la intervención del Estado central y el ejercicio de recursos propios de forma autónoma e independiente.
• Soberanía Judicial (SJ), capacidad de las entidades subnacionales para poseer un sistema judicial propio, partiendo de que la independencia de este poder se da por el hecho de que exista primeramente un poder judicial local integrado y nombrado mediante mecanismos y autoridades subnacionales.
• Soberanía Legislativa (SL), capacidad que poseen las entidades subnacionales en materia de facultades legales propias traducidas en cuatro posibles escenarios de competencias: 1) sin competencia, 2) delegada del ente nacional, 3) concurrente (es decir, que participan de forma colaborativa tanto el ente nacional como el subnacional), 4) exclusiva (es decir, que forma parte de un corpus de acciones que pertenecen única y originariamente al ente subnacional).
• Soberanía Electoral (SE), capacidad de las entidades subnacionales para determinar los mecanismos con los cuales se integran las instituciones representativas.

Estas dimensiones se despliegan en 22 variables específicas detallando a continuación en cada apartado los elementos conceptuales que se rescatan, la descripción de los indicadores y las ponderaciones propuestas. Cabe destacar que el ISS se evalúa en rangos que van de 0 a 100 donde la máxima ponderación indica una entidad subnacional que posee plenitud de facultades y la menor aquella entidad que se encuentra totalmente sujeta a las disposiciones centrales.

El modelo del ISS tiene como ambición principal establecer de forma clara y con base en la literatura académica un nuevo concepto de soberanía subnacional que comprende la forma en que las unidades subnacionales se comportan de forma real más allá de la teoría clásica de los sistemas de distribución de competencias (unitario, federal y autonómico).

De este modo, el ISS tiene la particularidad de funcionar como un instrumento que permite validar o refutar los esquemas tradicionales de distribución de competencias que manejan un entorno conceptual que suele limitarse a los elementos de ingeniería constitucional sin tomar en la debida consideración a elementos propios del sistema político y de la conducción concreta de las instituciones y de los actores que lo integran.

En la siguiente entrega de la trilogía comprobaremos –con la aplicación de este instrumento en México, Chile, Argentina y su validación en otros tres casos– que el nivel de soberanía subnacional dentro de un Estado-nación no depende de su sistema de organización política.

Omar Macedonio
Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Guadalajara (UDG). Consejero Electoral Distrital del Instituto Nacional Electoral en Jalisco

¹ Dardot, P., Dominar. Estudio sobre la soberanía del Estado de Occidente. La soberanía del Estado desde sus orígenes hasta nuestros días: crisis de representación política e invención de nuevas formas de autogobierno, Gedisa Editorial, 2020, pp. 795-796

² Es decir, que no puede ser concedida o cedida a un ente inferior o para que lo ejerza otro equivalente.

³ Específicamente nos referimos al hecho de que estas funciones son determinadas desde el diseño constitucional a las entidades subnacionales quienes las ejercen de forma más o menos libre (dentro del marco legal en que operan).

⁴ Son funciones que eventualmente pueden ejercer solamente los gobiernos y administraciones subnacionales en su territorio.

⁵ No pueden ser eliminadas mediante un acuerdo o decreto de alguno de los poderes nacionales, sino quizás por medio de una reforma estructural del Estado.

⁶ La ubicación del poder soberano se encuentra en la condición de encontrar aquella institución o persona que puede alterar o modificar la aplicabilidad de la ley y posteriormente utilizar la fuerza extralegal para regresar al cauce institucional del Estado. Ver: Marcos, D., Acerca de los conceptos de política y soberanía en Carl Schmitt y Thomas Hobbes, Revista Foro Interno de la Universidad Complutense de Madrid, 2004

⁷ Vallés, J., Ciencia Política: Una Introducción, Ariel Editorial, 2007, pp. 181.

⁸ Roversi, F., “Descentralización (y centralización)”, En Diccionario de Política, Siglo XXI Editores, 2011, pp. 474

⁹ Para la determinación de la ponderación específica de las variables SE-04 y SE-05 se toma el promedio de espacios legislativos y ejecutivos de los casos analizados y se realiza una segmentación en bloques descendentes desde el promedio hasta el 0. En este caso, se presentan las cantidades resultantes para México, Chile y Argentina.