El concepto de soberanía no ha mutado desde su concepción inicial postulada por Jean Bodino1 apuntada en adiciones por Thomas Hobbes2 y complementada en sus elementos centrales por Rousseau.3 Estamos ante un concepto que ha sido pieza angular de las discusiones políticas durante los últimos quinientos años; y que aún hoy está en boca de una multitud de políticos, pero que ha sido poco problematizado a la luz de las dinámicas y las realidades políticas contemporáneas.
La soberanía se puede entender como la facultad para autoobligarse y autodeterminarse sin obedecer a otros poderes o autoridades ajenos a sí mismo. Esta definición contiene de forma subyacente los elementos clásicos de perpetuidad, indivisibilidad, capacidad de ejercicio por parte de una comunidad y la legítima actuación de esta con base en un acuerdo común; sin embargo, para el ejercicio de la soberanía con todas sus características esenciales se requiere la existencia de un cuerpo político que la ejecute y la haga valer. Este cuerpo por excelencia se encuentra representado por el Estado.
Aunque el Estado-nacional ha sido el depositario originario de la función soberana, lo cierto es que su papel central en la teoría política contemporánea ha decrecido: tras el llamado “Fin de la Historia” —vaticinado por el politólogo Francis Fukuyama a principios de la década de 1990— parecía que toda una era centrada en su estudio como un actor político relevante llegaba a su fin.4 La era de la globalización, el mercado mundial y la preponderancia del modelo neoliberal colocó al Estado como un ente poco digno de estudio. La soberanía, por tanto, era vista como un vestigio del pasado toda vez que nuevos acuerdos internacionales parecían encaminar la humanidad hacia el nacimiento del gobierno mundial de los expertos.5
Después de más de treinta años de un discurso centrado en la comunidad internacional y en la forma de organizar una visión cosmopolita6 asistimos a un giro de la política, donde los ciudadanos perciben cada vez más lejanas las decisiones que les competen en su día a día y donde su voz se encuentra cada vez más difuminada dada la complejidad del mundo actual. Al mismo tiempo, la política ha virado a conceder mayor importancia a lo local, con ciudadanos que han centrado su atención en la forma en que sus necesidades inmediatas no se han resuelto;7 en los problemas que precisamente el enfoque de la aldea global les ha acarreado: los llamados perdedores de la globalización.8
La reivindicación de los nacionalismos yel auge del populismo —con una visión del derrotismo de la globalización— y el crecimiento de una política más comunitaria ha permitido hablar de un renovado interés en torno al fenómeno de la soberanía y el Estado, pero ya no viéndolo como un elemento todopoderoso sino como una capacidad de autogobierno local a recuperar.
Lo subnacional como arena de un renovado concepto de soberanía
Dado que la soberanía tiene su elemento instrumental en las funciones gubernativas, la evidencia apunta a que los gobiernos subnacionales son la clave para la reconfiguración de un concepto actual de soberanía. Aquella que posibilite la identificación de competencias esenciales y originarias al nivel subnacional y que permita —desde lo local— transformar esta visión de la soberanía y el Estado como algo lejano del día a día de los ciudadanos. Existen dos premisas que dan cuenta de ello.
Lo cercano es más confiable. Las encuestas de percepción demuestran que los niveles de confianza interpersonal (es decir, entre los ciudadanos, con sus familias y su entorno inmediato) son mayores; por tanto, las instituciones más grandes y los organismos más lejanos de su actuar cotidiano son vistos con una mezcla de desconfianza y recelo.
Según la Encuesta Mundial de Valores 2021, a la pregunta expresa “Dónde se localiza la sede del Fondo Monetario Internacional”, el 72 % de los encuestados de todos los países señalaron una respuesta incorrecta o específicamente dijeron desconocerla. Esta condición nos habla de la desconexión de los ciudadanos con entidades internacionales de las cuales poco o nada conocen.
En el caso de México, la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2021 levantada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (Inegi) señala que en cuanto a nivel de confianza —de 2019 a 2021— los gobiernos estatales (subnacionales) han incrementado su nivel de confianza entre los ciudadanos, pasando de 40.5 % a 45.1 %. Asumiendo que esta dinámica se mantenga, es una posibilidad real que un gobierno estatal con mayores funciones pueda redundar positivamente tanto en la percepción como en la realidad de la mejora de servicios públicos, dada la cercanía que tiene con los propios ciudadanos.
Los problemas cotidianos se resuelven desde lo local. Los ciudadanos se enfrentan todos los días a problemas de servicios básicos (seguridad, aseo, transporte) que impactan en su percepción del propio sistema democrático. El Estudio Latinobarómetro 2021 señala que, ante la pregunta “No me importaría que un gobierno no democrático llegara al poder si resuelve los problemas” quienes responden “muy de acuerdo” y “de acuerdo” aumentan del 44 % en 2002 al 51 % en 2020. La ausencia de solución a los problemas tiene a la mitad de la población dispuesta a aceptar condiciones no democráticas para solucionarlos.
Considerando que un gobierno nacional escasamente conoce la problemática cotidiana de los ciudadanos, se vuelve evidente la necesidad de replantear la distribución territorial del poder a fin de que gobiernos más cercanos asuman funciones y capacidades que permitan resolver expeditamente estos problemas que colocan a la democracia en una posición de descrédito.
Los dos puntos previos nos apuntan a la necesidad de fomentar políticas de descentralización y desconcentración administrativa. Además, a analizar puntualmente la capacidad soberana de los gobiernos subnacionales, partiendo de la premisa de que un gobierno con capacidades9 que no le son delegadas o asignadas desde lo central, sino que le son inmanentes, puede ser la clave para recuperar la confianza en la política.
Por ende, resulta fundamental reflexionar sobre los modelos de distribución de competencias10 para apreciar qué tanto responden a los diseños institucionales con que fueron concebidos. También es necesario repensar las lógicas y dinámicas de los gobiernos ante una revolución tecnológica que día con día cambia el escenario y que es mucho más expedita en sus preguntas que las respuestas estatales.11
En un mundo que se transforma y exige mayores acciones desde lo local, los gobiernos no suelen contar con las herramientas institucionales para responder a esas demandas. ¿Cómo se puede tener gobiernos bien evaluados con pocas capacidades? ¿Cómo se pueden tener administraciones territoriales del poder que no se consideran auténticamente soberanas, que no perciben una responsabilidad real y única en su actuar cotidiano? ¿Cómo se puede recuperar la confianza de los ciudadanos con sistemas que no pueden responder a sus demandas ante un centralismo político que mantiene la soberanía en entes cada vez más grandes, más lejanos y cuyo reflejo con la realidad social es difuso o casi nulo?
La respuesta radica en recuperar y renovar el concepto de soberanía, dotándolo de un sentido que permita construir un concepto subnacional dinámico que involucre aspectos diarios y acciones de todos los actores políticos.
En las siguientes entregas de esta trilogía se abordarán tanto el concepto de soberanía subnacional más allá de la teoría clásica, como la propuesta del índice de soberanía subnacional como una herramienta aplicada para comprender el poder local.
Omar Macedonio
Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Guadalajara (UDG). Consejero Electoral Distrital del Instituto Nacional Electoral en Jalisco
1 En los seis libros de La República
2 En Leviatán: o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil, 1651
3 En El Contrato Social, 1762
4 Francis Fukuyama señala: “El Estado que emerge al final de la historia es liberal en la medida que reconoce y protege, a través de un sistema de leyes, el derecho universal del hombre a la libertad, y democrático en tanto existe sólo con el consentimiento de los gobernados. Para Kojève, este así llamado “Estado homogéneo universal” […] en el Estado homogéneo universal, todas las anteriores contradicciones se resuelven y todas las necesidades humanas se satisfacen. No hay lucha o conflicto en torno a grandes asuntos, y, en consecuencia, no se precisa de generales ni estadistas: lo que queda es principalmente actividad económica”, El fin de la Historia y el último hombre, 1992
5 Josep Colomer acuñó esta expresión al hacer referencia a las grandes entidades supranacionales por medio de su libro titulado “El gobierno mundial de los expertos” (2009). En su resumen indica: la mayoría de las instituciones globales han ganado en eficacia durante las últimas décadas. En el mundo globalizado actual, la democracia está cambiando de escala, desde los estados hasta el nivel mundial. El reto principal es el diseño y la elección de las normas y procedimientos institucionales apropiados para un gobierno mundial eficaz y democrático. “¿Qué queda de la democracia si los gobiernos nacionales tienen que inclinarse ante agencias globales especializadas?”
6 “[Kant] defendía una política basada sobre la razón en vez del patriotismo o de un sentimiento grupal, que fuera verdaderamente universal más que comunitaria, activa, reformista y optimista en lugar de conformarse con la contemplación de los horrores […]”. Nussbaum, Martha, “Kant and cosmopolitanism”, en Garrett Wallace Brown y David Held (eds.), 2010
7 Según la Encuesta Mundial de Valores 2021, a la pregunta expresa: “Q234A- How much would you say the political system in your country allows people like you to have a say in what the government does?” Tan sólo el 30.9% de todos los encuestados en todos los países respondieron “a great deal” o “a lot”
8 Branko Milanovic ha acuñado este término en su libro “Desigualdad mundial. Un nuevo enfoque para la era de la globalización” (2017) en donde señala que: “…los grandes ganadores han sido las clases pobres y medias de Asia, y los grandes perdedores han sido las clases medias bajas del mundo rico” (pp. 33)
9 Existen algunas voces críticas en torno a las capacidades de los gobiernos subnacionales; por ejemplo Remy Prud’homme señala en Dangers of the Decentralization (1995) una serie de riesgos al respecto de otorgarle atribuciones mayores a los gobiernos subnacionales entre los que destacan: 1) la pérdida de eficiencia en los servicios públicos derivados de una mayor dispersión de demanda; 2) el incremento de la corrupción; 3) la falta de pericia de las burocracias locales”.
10 Es decir, las facultades que tienen cada nivel de autoridad y que en su perspectiva clásica se dividen en dos (federal y unitaria).
11 Vito Tanzi indica que uno de los motivos de la descentralización fiscal fue “deepening democratization has given more voice and weight to the preferences of specific groups or regions. The view that fiscal decisions made at the local level better reflect citizens’ preferences—than, say, decisions made by politicians or officials in often-distant capital cities—has been a common assumption on the part of those pushing for more fiscal decentralization” (2001) Coincidimos con esta visión.