Desde hace unas cuantas décadas el enfoque de políticas públicas ha primado en el diseño de la atención a los desafíos de la sociedad. Si bien aún no se cuenta con las balas de plata para hacerlas infalibles (y lo más seguro es que no existan), se ha avanzado hacia un conocimiento mayor sobre cómo acercarse a intervenciones públicas más eficaces en la concreción de sus objetivos.
La pobreza, las carencias sociales y las desigualdades siguen siendo temas pendientes (o deberían serlo) en la agenda pública que requieren soluciones. Existen progresos significativos en la forma de llevar a cabo intervenciones públicas que procuren el desarrollo social de las personas en situaciones de vulnerabilidad. Sin embargo, conforme se van afinando, también van surgiendo otras perspectivas que identifican fallas en sus diseños e implementaciones. Una de ellas, cuyos efectos siempre han existido pero recientemente han surgido como una problemática, son las cargas administrativas. A continuación, se ofrecerá una aproximación de la relación que tiene esta noción con la concreción de los objetivos de los programas sociales, así como los posibles efectos que la coordinación intergubernamental puede tener en su aminoramiento. Para ello, se revisan los resultados presentados por el Coneval en sus Informes de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y evaluaciones de programas sociales.
Merino y Cejudo indican que “en la práctica, las políticas públicas suelen adoptar la forma del gerundio: van diseñándose, implementándose y evaluándose […]”.1 En otras palabras, no son monolíticas, sino que van transformándose según sus contextos, para bien y, desde luego, para mal. Naturalmente, es importante mejorarlas para solucionar los problemas públicos de formas más precisas.
La implementación es el esfuerzo por llevar a cabo las soluciones propuestas en las políticas diseñadas. Por supuesto, mucho del éxito de una intervención pública depende de una implementación coherente con su planificación. Así, la afinación constante de la implementación es clave para una política pública exitosa.
Como se ha estudiado ampliamente en la literatura académica, uno de los aspectos fundamentales en la implementación es la coordinación entre los diversos actores involucrados en la solución del problema público. Al respecto, Pardo, Dussauge y Cejudo apuntan que en la implementación debe existir una continua coordinación articulada entre los diversos actores, agencias y niveles de gobierno implicados.2 De tal suerte, procurar una adecuada coordinación tiene impactos positivos en los resultados de una política pública.
Existe una amplia gama de tipos de políticas públicas, dependiendo de qué tanta injerencia directa o indirecta tienen en la vida de las personas. Aquellas enfocadas en el desarrollo social pueden representar la atención a desafíos de sobrevivencia diaria de grupos de personas en situaciones de vulnerabilidad o pobreza. Por lo tanto, optimizarlas no es un asunto menor para el bienestar de estas personas.
No es difícil imaginar que estos conjuntos poblacionales se caracterizan por tener mayores dificultades para resolver su cotidianeidad, ya sea por cuestiones de carencias sociales, ingresos insuficientes, o la pertenencia a grupos históricamente discriminados. Lamentablemente, la interacción con el Estado no es la excepción, incluso cuando se trata de estar en contacto con la implementación de políticas públicas para la atención de problemas que les impiden un desarrollo social, es decir, los programas sociales.
A la percepción de que la implementación de una política es onerosa se le denomina carga administrativa.3 Moynihan, Herd y Harvey ofrecen una tipología sobre el concepto e indican que “las cargas administrativas son los costos de aprendizaje, psicológicos y de cumplimiento que los ciudadanos experimentan en sus interacciones con el gobierno”.4 Posteriormente, Herd y Moynihan amplían la comprensión de este término y señalan de forma sencilla que los costos de aprendizaje se materializan cuando se busca información sobre servicios públicos y se intenta entender los requisitos para acceder a ellos.5 Por su parte, los costos psicológicos pueden incluir el estigma, el sentimiento de pérdida de poder personal y el estrés asociado con la interacción de la burocracia pública. Los costos de cumplimiento aparecen con el tiempo perdido en trámites administrativos y dando seguimiento a documentación administrativa y burocrática, tales como normas y requisitos.
A priori, el propio concepto indica que las cargas administrativas se materializan en la implementación y en los procesos de diseño, y que conlleva una perspectiva negativa por parte de las personas beneficiarias.6 Esto sería suficiente para buscar su disminución, a pesar de ser casi imposibles de eliminar en su totalidad.7 No obstante, las cargas administrativas también pueden afectar los objetivos de las políticas.8
La implementación no tiene los mismos costos para todos: nuevamente, las personas en situación de vulnerabilidad son más afectadas. Chudnovsky argumenta que la complejidad, la discrecionalidad, los costos y la confusión en los trámites de acceso y procedimientos de permanencia de los programas sociales aumentan la exigencia de habilidades por parte de los beneficiarios, lo que resulta en una mayor dificultad para aquellos con menos recursos.9
Aunque no existe una receta para erradicarlas, sino un conjunto de acciones sistémicas a realizar para su control, se observa consenso académico sobre la importancia de los esfuerzos concertados en los niveles de gobierno implicados en la implementación de la política.10 Peeters indica que “la falta de mecanismos de coordinación entre las organizaciones gubernamentales” son un ejemplo de los mecanismos causales de las cargas administrativas.11 También, Peeters y coautores señalan que “la falta de coordinación entre los niveles de gobierno puede aumentar las cargas administrativas”.12 Además, Chudnovsky y Peeters recalcan que “las cargas administrativas dificultan la implementación de las políticas sociales”.13
Si una coordinación intergubernamental adecuada entre los actores implicados en los programas sociales tiene efectos positivos en la disminución de cargas administrativas en la implementación, resulta propicio explorar estas aristas en intervenciones sociales ejecutadas en México para afinarlas y contar con más elementos que las acerquen a la concreción de sus objetivos. Esto resulta relevante toda vez que el Coneval identificó que la coordinación en la implementación sería el enfoque para la actual política de desarrollo social, pero a su vez, también encontró que esto no se ve reflejado del todo en los territorios de intervención.
En el Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social14 2020 del Coneval se describe que para orquestar la implementación de los programas sociales se determinó que la Coordinación General de Programas para el Desarrollo (cgpd) colaborara con la Secretaría de Bienestar. Además, se incluyó la cooperación con las Delegaciones de Programas para el Desarrollo, encargadas de las Coordinaciones Regionales y los Servidores de la Nación. Así pues, existió una coordinación con una perspectiva de ejecución desde los territorios de implementación en las entidades federativas. Coneval destaca que, en contraste con las administraciones pasadas, actualmente las Unidades Responsables de cada intervención deben coordinarse con actores externos a su funcionamiento con el fin de llevar a cabo una política de desarrollo social conjunta y articulada.
Si bien en el informe del Coneval se reconoce como acierto el propósito de llevar a cabo una política de desarrollo social de forma articulada y complementaria entre sí, también indica (en 2020) que se requirió un mayor involucramiento por parte de la cgpd en procesos como planeación de los programas sociales. Asimismo, señaló la necesidad de haber contado con una hoja de ruta que detalle de forma específica las actividades, obligaciones y comunicación entre los diversos involucrados de los programas, así como los recursos requeridos, para garantizar una coordinación efectiva en la implementación de los Programas Integrales de Bienestar. Además, indicó áreas de oportunidad en la divulgación de los calendarios de distribución de ayudas, en los tiempos de espera durante los operativos de entrega de los apoyos, en la comunicación entre los distintos participantes (Unidades Responsables, Delegaciones y Servidores de la Nación), y en la formación de los burócratas implementadores.
Con base en una revisión de dos evaluaciones de diseño con trabajo de campo15 de los programas Sembrando Vida (psv) y de Pensión para el Bienestar de Personas con Discapacidad Permanente (ppbpdp)16, así como de aquellas de procesos17 a las que también fueron sometidas estas intervenciones, y haciendo uso de la tipología de Moynihan y coautores, se encontró que las fases con mayores cargas administrativas identificadas fueron la entrega y solicitud de apoyos para ambos programas. En estas etapas, se observaron principalmente costos de cumplimiento y posibles costos psicológicos.
A pesar de que en las evaluaciones de procesos se identificaron algunas mejoras en cuanto a coordinación para ambos programas, la edición 2022 del informe de evaluación del Coneval insiste, a dos años de la identificación de los problemas de sincronización intergubernamental, en mejorar la comunicación entre la gerencia de los programas sociales y los puntos de dispersión de cobro de los apoyos. Este proceso podría entenderse como el más importante para los beneficiarios del programa pues se trata específicamente del motivo inmediato por el cual se inscribieron. La optimización de este proceso no es un asunto menor a resolver, por lo que se requiere de la colaboración sinérgica entre todos los niveles y actores involucrados en los programas sociales.
Más allá de los aciertos y resultados de la actual política de desarrollo social, debe quedar pendiente en la agenda impulsar la perspectiva de cargas administrativas, a fin de que los programas sociales de México continúen “diseñándose e implementándose” cada vez de formas más efectivas e incluyentes para todas las personas.
Isaac Torres Balam
Maestro en Gestión Pública por el CIDE
1 Merino, M., y Cejudo, G., “Introducción”, En Merino, M., y Cejudo, G. (Comps.), Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública, Fondo de Cultura Económica, 2010, pp. 13
2 Pardo, M., Dussauge, M., y Cejudo, G., “Estudio introductorio. Implementación de políticas públicas: una antología”. En Pardo, M., Dussauge, M., y Cejudo, G. (Eds.), Implementación de políticas públicas: una antología, Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2018, pp. 16
3 Burden, B. C., Canon, D. T., Mayer, K. R., & Moynihan, D. P. (2012). The Effect of Administrative Burden on Bureaucratic Perception of Policies: Evidence from Election Administration. Public Administration Review, 72(5), 741-751.
4 Moynihan, D., Herd, P., y Harvey, H., “Administrative burden: Learning, psychological, and compliance costs in citizen-state interactions”, Journal of Public Administration Research and Theory, 25(1), 2014, pp. 43–69.
5 Herd, P., y Moynihan, D. P., Administrative Burden Policymaking by Other Means, Russell Sage Foundation, 2018
6 Moynihan, D., y Herd, P., “Cargas administrativas, Los costos que el Estado impone a los ciudadanos”, En R. Peeters & F. Nieto (Ed.), La máquina de la desigualdad, Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2020, pp. 33-57
7 Herd, P., y Moynihan, ob. Cit., 2018
8 Burden y coautores, ob. Cit., 2012
9 Chudnovsky, M., “Acceso a las burocracias y clientelismo en los programas sociales de América Latina, Una relación poco explorada”, En R. Peeters y F. Nieto (Ed.), La máquina de la desigualdad, Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2020, pp. 237-261
10 Schweitzer, J., “How to Address the Administrative Burdens of Accessing the Safety Net”, CAP, 2022
11 Peeters, R., “The political economy of administrative burdens: A theoretical framework for analyzing the organizational origins of administrative burdens”, Administration & Society, 52(4), 2019, pp. 566–592
12 Peeters, R., Trujillo Jimenez, H., O’Connor, E., Ogarrio Rojas, P., Gonzalez Galindo, M., y Morales Tenorio, D., “Low‐trust bureaucracy: Understanding the Mexican bureaucratic experience”, Public Administration and Development, 38(2), 2018, pp. 65-74.
13 Chudnovsky, Mariana y Peeters, Rik “A Cascade of Exclusion: Administrative Burdens and the Access to Citizenship – The Case of Argentina’s National identity Document”, International Review of Administrative Sciences, Vol. 89 (2), 2021
14 Estos informes de evaluación incluyen el análisis de los resultados de las evaluaciones que el Coneval ha coordinado a lo largo del periodo a reportar.
15 Durante 2019, el Coneval coordinó 17 evaluaciones de diseño con trabajo de campo que se efectuaron entre abril de 2019 y junio de 2020.
16 Estos programas sociales tuvieron como población objetivo a personas cuyos municipios se encontraban con niveles de rezago social o localidades con alto o muy alto grado de marginación.
17 El Coneval gestionó la realización de evaluaciones de proceso que fueron llevadas a cabo durante 2022 para algunos programas considerados como prioritarios por la actual administración.
Isaac: Comulgo contigo en el aspecto de que en este México nuestro, aún existe muchas pobreza, muchas carencias sociales y que la desigualdad social, sigue siendo muy grande, aún. con los programas asistenciales creados por…TYSQ. Ojalá que deberas las cargas administrativas y económicas para ir combatiendo realmente la pobreza, sean estructuradas en debida forma, sobre todo en lo económico, pues cuando el dinero se acabe (porque el dinero de que se acaba se acaba), habrá enormes problemas sociales, no olvidemos que el dinero en malas manos gubernamentales o mal administrado, se diluye como agua entre los dedos y así es como surgen los falsos redentores sociales, la anarquía y la inconformidad ciudadana que bien puede llegar a la oclocracia. . Vale.