La política migratoria en México se piensa, se formula y se diseña desde la Federación, como se estipula en la Ley de Migración, publicada en 2011 durante el gobierno de Felipe Calderón. Los estados reciben instrucciones y pautas de acción para implementar de tal forma que funcione de manera eficiente. Se trata de que las entidades federativas tengan una guía en la gestión de servicios, en la protección y en el manejo general de las personas en tránsito por el territorio nacional. Suponer, sin embargo, que todas las entidades federativas tienen la misma capacidad de respuesta, así como necesidades homogéneas, sería caer en un error. Las desigualdades superan fronteras interestatales; no sería ideal esperar que las estrategias para hacer frente al fenómeno migratorio tuvieran el mismo resultado en todo el país. En este sentido, es importante analizar las políticas migratorias del Estado mexicano bajo el foco del federalismo.
Dado que un arreglo federal promete una distribución clara y diferenciada de las competencias y los recursos entre los distintos niveles y esferas de gobierno, es necesario cuestionar la idea generalizada de un Ejecutivo federal todopoderoso y omnipresente para reconocer la importancia de los gobiernos estatales y locales en materia migratoria. Preocupa, entonces, que los estados tengan las capacidades estructurales, institucionales y económicas para implementar lo establecido desde el gobierno federal, para así hacerle frente al fenómeno migratorio. Todo esto sin dejar de lado que las experiencias de las personas migrantes y de quienes habitan las regiones receptoras son imprescindibles en la formulación y diseño de las estrategias. Las vivencias tienen valor y ambos puntos de vista cuentan.
Suele pensarse que, en materia migratoria, los gobiernos subnacionales deben enfocarse en la integración social y dejar la regulación a los poderes federales.1 En México, la Federación está encargada del diseño de las políticas públicas en materia migratoria y los estados deben implementarlas. Esto, desde su planteamiento, exhibe un problema. Si de por sí las brechas entre el diseño y la implementación tienden a ser grandes en un mismo nivel de gobierno, al asignarle la primera a una esfera y la segunda a otra, la distancia se hace aún mayor. No obstante, los gobiernos locales pueden desarrollar políticas para la provisión de bienes y servicios (estancia, vivienda, transporte) a la población, incluidas las personas migrantes.2 Es decir que, en función de los intereses locales —en gran medida atados a incentivos electorales— existe cierto margen de maniobra en el actuar de los estados, aun cuando las pautas vienen desde la Federación. Lo cual es coherente, pues son los gobiernos locales los que tienen que adaptarse y recibir a las personas migrantes.
Con el devenir descentralizador desde finales del siglo pasado, así como un ferviente interés por la migración, a finales de los años ochenta comenzaron a desarrollarse las Oficinas Estatales de Atención a Migrantes (OFAM).3 La evolución de las OFAM se puede entender a partir de las problemáticas del federalismo centralizado en México durante el siglo XX.4 Funcionaban a partir de “prácticas tradicionales del sistema político mexicano como el clientelismo, el corporativismo, la cooptación, las relaciones patriarcales y el juego político-partidista electoral”,5 y estaban insertas en un funcionamiento político, más allá del arreglo federalista, que trascendía los acuerdos formales y expuestas a oportunismos o manipulaciones.
Incluso ahora, el altruismo de las OFAM varía dependiendo de una condicionante clave del federalismo mexicano: períodos fijos de gobierno sin posibilidad de reelección en el caso de las gubernaturas (seis años para gobernadores y tres para autoridades municipales).6 De manera más simple, si un estado suele recibir grandes flujos migratorios, el gobernador de dicho estado puede actuar sobre esto en función de su situación electoral. Si su carrera política se beneficia de actos altruistas para los migrantes, quizás opte por favorecer políticas que les brinden apoyo. Por el contrario, si no tiene un incentivo político-electoral, es probable que no se esfuerce en diseñar nuevos programas y solamente siga lo que la Federación dicta.
Un aspecto queda evidente: las OFAM nacieron de un esfuerzo descentralizador por brindarle cierta autonomía de acción a los estados. Y, aunque muy bien intencionadas, se construyeron como un proyecto idealista sin tomar en cuenta elementos clave como la creación de capacidades o la provisión apropiada de recursos. Están sujetas a juegos políticos que terminan en malabarismos de la vida de la ciudadanía y de las personas migrantes. Es claro que aún queda mucho por perfeccionar en estos organismos. Pero el caso pone de manifiesto que la descentralización como proyecto teórico ideal, sin una estrategia real de implementación, afecta la calidad de vida de las personas y deja mucho que desear.
Actualmente el escenario no es muy optimista. En 2019, el Ejecutivo federal, ante presiones incesantes de Estados Unidos, decidió conformar, por medio de un Decreto, una instancia de coordinación entre varias instancias, a la que llamó la Comisión Intersecretarial de Atención Integral en Materia Migratoria.7 La Comisión quedó bajo el mando de la Secretaría de Relaciones Exteriores que nada tiene que ver con las entidades federativas.8 Más bien, el Decreto surgió como una respuesta ansiosa a la clara coerción de Estados Unidos para evitar el deterioro de las relaciones comerciales, pero sin contemplar la dinámica interna, ni los arreglos institucionales. Adicionalmente, sirvió como prueba formal de que sí hay esfuerzos e ideas para el manejo migratorio, mas no existe garantía de que funcionen o de que se lleven a cabo.
La Secretaría de Gobernación es, en principio, la instancia que maneja las cuestiones migratorias en México, mediante la Unidad de Política Migratoria. Antes del Decreto de la Comisión, se publicó la Estrategia Integral y Sostenible para la Protección e Integración de las personas en contextos de movilidad internacional. Y, aunque esta Estrategia sí contempla formalmente a los gobiernos subnacionales, permanece en la vaguedad. Tiene, sin duda, aspecto benevolente, pues busca brindarle un sentido de humanidad a la gestión migratoria. Pero ningún documento vigente contempla el desarrollo de capacidades en los estados. Resulta fácil decretar creaciones de numerosos organismos, conformaciones de comités y redacción de estrategias que terminan por no aclarar nada. Pero sin esfuerzos reales sobre los instrumentos ya disponibles, el federalismo migratorio continúa siendo deficiente.
No es novedad, entonces, que los gobernadores de los estados muestren descontentos con el presidente y su administración. “Algunos gobiernos estatales comenzaron a formar alianzas en materia económica (como la Alianza Centro-Bajío-Occidente), o de seguridad (como el convenio de colaboración firmado en el verano de 2019 entre los gobernadores de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas para enfrentar la crisis migratoria y de seguridad).”9 Prueba de esto fueron las reuniones que tuvieron distintos gobernadores con el presidente Andrés Manuel López Obrador en septiembre de 2023, para discutir temas relativos a la desaparición de personas y a la migración.10 El desacuerdo de los gobernadores se refleja en varias situaciones. “La gobernadora del estado de Aguascalientes, Tere Jiménez, sostendrá reuniones con otros gobernadores para presionar al gobierno federal y controlar la crisis humanitaria generada por la migración en varios estados del país”.11
La posición de Aguascalientes muestra que no se trata de admitir o no a las personas migrantes. Por el contrario, es más bien que al gobierno federal le resulta fácil dirigir migrantes a estados que no tienen posibilidades de recibirlos apropiadamente. Esta situación, empero, no es particular. Veracruz también ha manifestado una seria preocupación por los traficantes de migrantes que abundan en el estado.12 O Coahuila se enfrenta a cada vez mayores flujos migratorios dado que se ha convertido en “la entidad fronteriza elegida por los centroamericanos que buscar pedir asilo político derivado de que grupos criminales dedicados al tráfico de personas han sido desarticulados, lo que permite a las mujeres, niños y hombres llegar con bien a la franja con Texas”.13 Los casos ponen en evidencia, en concreto, la heterogeneidad de los contextos estatales. Un Decreto desde el gobierno federal que se dirige a todos los estados por igual no puede prever situaciones como las que se dan en Aguascalientes, en Veracruz o en Coahuila. Con todo, los gobernadores deben maniobrar y adaptarse a sus propios recursos disponibles para llevar a cabo políticas que no toman en cuenta las especificidades de su panorama.
Los gobiernos locales deben reconfigurarse para caber en un molde genérico que no ha sido diseñado para ellos en específico; una idea general de una política migratoria no es aplicable para la variedad de contextos presentes en México. Mientras que no exista una genuina preocupación por el fortalecimiento institucional y el desarrollo real de competencias estatales, el modelo centralista, la dependencia inherente a la Federación y la administración local ineficaz permanecerá. Sin embargo, esto involucra a las vidas migrantes hundidas en la precariedad. No se trata de redactar mejores documentos o diseñar más estrategias, tampoco de crear nuevos organismos de coordinación o representación. Es, por el contrario, cuestión de que el gobierno federal abandone su indiferencia y perciba las realidades tan distintas que abundan en las diferentes fronteras interestatales y localidades. Las vidas de las personas migrantes están de por medio y, en tanto que no se venza la apatía federal, México continuará sometido a las presiones externas y ofreciendo respuestas insuficientes que terminan por no resolver el problema.
1 Adriana Sletza Ortega Ramírez, “Políticas Migratoriaslocales, Paradiplomacia Migratoria y Federalismo Mexicano En Acción,” en Clivajes. Revista de Ciencias Sociales, Núm. 15, 2021, p. 82.
2 Ibid., p. 83.
3 Ibid., p. 102.
4 Ibid., p. 105.
5 Loc. cit.
6 Ibid., p. 106.
7 Ibid., p. 89.
8 Decreto por el que se crea la Comisión Intersecretarial de Atención Integral en Materia Migratoria, art. 1, Diario Oficial de la Federación, 19 de septiembre de 2019.
9 Guillermo M. Cejudo, “Alianza federalista: cronología de un desencuentro” en nexos, publicado el 5 de noviembre de 2020
10 Arturo Rojas, “Gobernadores se reúnen con AMLO en Palacio Nacional, para tratar flujo de migrantes” en El Economista, publicado el 21 de septiembre de 2023
11 Liberto Ureña, “Tere Jiménez sostendrá reunión con gobernadores para tratar crisis migratoria” en Milenio, publicado el 29 de septiembre de 2023
12 Isabel Zamudio, “Caravana Migrante de más de dos mil personas ‘es de 345’”, asegura gobernador de Veracruz,” en Milenio, publicado el 24 de noviembre de 2023
13 Christian Sánchez, “Coahuila no se ‘rajará’ ante nueva caravana de migrantes” en Milenio, publicado el 8 de junio de 2022