Interrupción legal del embarazo en México, 2019-2022: representación sustantiva local de las mujeres y avance legislativo de la agenda de género

En años recientes, ha habido un notorio avance a nivel local en el reconocimiento legal de los derechos reproductivos de las mujeres y personas gestantes. Durante más de una década (2007-2018), la Ciudad de México fue la única entidad federativa del país que regulaba la interrupción voluntaria del embarazo (ILE). Hubo que esperar doce años para que en Oaxaca se emulara lo hecho en la Ciudad de México. Este suceso inspiró una oleada de reformas análogas en el resto del país: entre junio de 2021 y octubre de 2022, ocho congresos locales (Hidalgo, Veracruz, Colima, Baja California, Sinaloa, Guerrero, Baja California Sur y Quintana Roo) introdujeron la ILE a los marcos jurídicos locales.¹

El tema se ha discutido de forma creciente en los estados, especialmente a raíz de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) emitiera en 2021 una resolución que obliga a todos los jueces, federales y locales, a considerar inconstitucionales las normas penales que criminalicen el aborto de manera absoluta. A esto hay que añadir la reciente decisión de la SCJN que, en septiembre de 2023, estableció la inconstitucionalidad de la criminalización del aborto a nivel federal, señalando la obligación del Congreso de la Unión de eliminar las penalizaciones aún presentes en el Código Penal Federal.

A pesar de estos cambios, más de la mitad de las entidades federativas siguen contemplando disposiciones que restringen la capacidad de acceder a la ILE bajo condiciones seguras. Esta heterogeneidad es difícil de entender si se considera que en años recientes el contexto político parece haberse movido en favor del reconocimiento legal del aborto: hay colectivas feministas con presencia en todo el país, la coincidencia de un gobierno federal de ideología de izquierda y un creciente número de gubernaturas con la misma ideología, y particularmente, un Poder Judicial proclive a la despenalización.

Por un lado, algunas de las variables independientes comúnmente empleadas por la literatura, como el régimen político, la intervención de las cortes, el activismo de la sociedad civil o la propia opinión pública, parecerían no variar considerablemente de una entidad federativa a otra, ni de un año al siguiente. Por otro lado, estas explicaciones se han articulado para análisis a nivel nacional, dejando de lado las particularidades locales que resultan relevantes para países federales. En consecuencia, varios de los predictores comprobados en casos nacionales parecerían ser insuficientes para explicar por sí mismos la rápida despenalización del aborto en México a nivel subnacional.

Nuestra investigación retoma un elemento que generalmente se ha dejado de lado en el análisis de la despenalización del aborto: la presencia de mujeres en puestos de liderazgo político. De esta forma, construyendo sobre la literatura de representación sustantiva, se argumenta que una mayor presencia de mujeres en puestos de Poder Ejecutivo y Legislativo se relaciona con una mayor probabilidad de aprobación de legislación en materia de ILE.

De la representación descriptiva a la representación sustantiva de las mujeres en cargos de elección popular

En la última década, una serie de cambios institucionales impulsados por reformas legislativas han modificado significativamente la presencia de mujeres en cargos de elección popular. La reforma electoral de 2014 incluyó dos nuevas reglas para la conformación de los poderes legislativos locales: el principio de paridad de género y la posibilidad de la reelección consecutiva. Esto posibilitó que, en el periodo 2021-2022, los 32 congresos locales del país contaran con al menos 50 % de legisladoras mujeres. En segundo lugar, la reforma constitucional de 2019 en materia de paridad de género produjo un incremento en el número de mujeres gobernadoras en el país. De esta forma, en las elecciones locales de 2021 y 2022, ocho mujeres gobernadoras resultaron electas, concretando un cambio sustancial en la composición de los poderes ejecutivos locales. En 2023, casi un tercio de las gubernaturas del país están ocupadas por mujeres.

Estas reformas, si bien avanzaron en la representación descriptiva de las mujeres en todos los estados, no necesariamente se reflejaron en representación sustantiva, elemento fundamental para entender la promoción de la igualdad de género en las políticas públicas, entre las que está, por supuesto, la aprobación del aborto legal y seguro.

Nuestro argumento propone que la presencia de las mujeres en lugares de toma de decisiones es un elemento necesario, pero no suficiente, para avanzar la agenda de género en la legislación. Específicamente, señalamos que la presencia de las mujeres debe ocurrir en lugares estratégicos para efectivamente facilitar el acceso de los temas de género a la agenda legislativa y de políticas públicas, y en consecuencia, la eventual aprobación de la ILE. Consideramos dos dimensiones de esta variable: la ejecutiva, en las gubernaturas; y la legislativa, en las Juntas de Coordinación Política y Comisiones de Justicia, que son responsables de las reformas conducentes a los códigos penales estatales para la despenalización del aborto. Adicionalmente, la capacidad de influencia de las mujeres en puestos clave depende de un entorno propicio; por ejemplo, congresos de mayoría izquierdista donde se asume que, al menos teóricamente, habrá más sensibilidad a la agenda de derechos humanos y libertades sociales asociada a este signo ideológico, o una nutrida presencia de mujeres en las comisiones y las juntas. En los años legislativos analizados, además de las diez gobernadoras mencionadas, en el 39 % de los casos hubo mujeres presidentas de las Juntas de Coordinación Política locales, y en el 37 %, mujeres presidiendo Comisiones de Justicia.

Metodología y resultados

Para estimar los elementos que se relacionan con la aprobación de la ILE, construimos una base de datos compuesta por 113 observaciones de las legislaturas locales en México para el periodo 2019-2023. Se estimaron los parámetros de dos modelos logísticos binomiales, considerando como variable a explicar la aprobación de leyes que despenalizan el aborto.

Los modelos muestran que efectivamente hay una relación entre una mayor presencia de partidos de izquierda en las legislaturas locales y la probabilidad de que se apruebe la despenalización del aborto en la entidad. Específicamente, por cada punto porcentual que incrementa la presencia de partidos de izquierda en los congresos locales, la probabilidad de que se apruebe la ILE en la entidad aumenta entre doce y quince veces.

Asimismo, los modelos permiten sostener que la presencia de mujeres en posiciones de liderazgo en la política local está asociada con la aprobación de la ILE. El arribo de una mujer gobernadora que pertenece a un partido de izquierda provoca que sea 45 veces más probable que se apruebe la ILE si se le compara con un gobernador varón.

También probamos que la presencia de mujeres en las Juntas de Coordinación Políticas locales está asociada con la despenalización del aborto. El incremento de cada punto porcentual de mujeres en la composición total de las Juntas aumenta cinco veces la probabilidad de que se apruebe la ILE en la entidad. Finalmente, los modelos no proveen evidencia de que la presencia de mujeres en la Comisión de Justicia sea un elemento estadísticamente significativo para aprobar la ILE en los estados.

Conclusiones

Confirmamos que la presencia de mujeres en puestos de liderazgo local es crucial para entender por qué algunas iniciativas sobre aborto se han traducido en leyes mientras que otras no han logrado atravesar las distintas etapas del proceso parlamentario. En un tema del más alto impacto para las mujeres y para la agenda feminista, como el acceso al aborto legal y seguro, ni las reformas paritarias ni la sola presencia de gobiernos de izquierda son elementos suficientes para asegurar este tipo de legislación.

Es relevante constatar la forma en se potencian las posturas de las actoras estratégicas de la política local. Las gubernaturas, como eje de gravedad de las correlaciones de fuerzas locales, constituyen un elemento que influye positivamente en la aprobación de la ILE siempre y cuando quien ocupe el cargo sea mujer. El efecto se potencia casi al doble cuando la gobernadora pertenece a un partido de izquierda, lo que muestra la relevancia de considerar simultáneamente elementos que la literatura ha solido tomar de manera separada.

Algo muy relevante es que nuestros hallazgos apuntan a que la presencia de mujeres en un órgano legislativo decisorio (las Juntas de Coordinación Política), que tradicionalmente había sido territorio exclusivo de los varones, es un elemento que está marcando diferencias relevantes. En ese sentido, dado que las Juntas de Coordinación Política constituyen puntos de veto importante para las iniciativas, la presencia mayoritaria de mujeres al interior de éstas son elementos que permiten eliminar las barreras tradicionalmente impuestas a la discusión de iniciativas a favor del aborto legal y seguro.

Esta propuesta también permite abonar a las discusiones en torno al impacto de representación descriptiva de las mujeres en los congresos, al insistir en que la presencia de legisladoras no basta para anticipar cambios de fondo en políticas públicas que afectan a las mujeres, si no existen condiciones para que las legisladoras ocupen puestos clave en los órganos de gobierno legislativo o en las comisiones “duras”.

Finalmente, es relevante señalar que los hallazgos que se ofrecen en este texto abren una agenda de investigación para continuar proveyendo evidencia sobre la capacidad de incidencia que tienen las políticas de representación sustantiva sobre la agenda feminista y la posibilidad de avanzar en el cierre de las distintas brechas de género persistentes.

Grisel Salazar Rebolledo
Académica de tiempo completo en el Departamento de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Iberoamericana, Ciudad de México.

Stalin Muñoz Ayora
 Investigador del Centro de Estudios e Investigaciones Parlamentarias de la Cámara de Diputados (CEDIP), y miembro del servicio de carrera de la misma institución.

Este texto es una versión sintetizada del ensayo “Interrupción legal del embarazo en México, 2019-2022: representación sustantiva de las mujeres en el ámbito local y aprobación de reformas legislativas”, distinguido con el primer lugar del Premio Nacional de Investigación Social y de Opinión Pública 2023, convocado por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados.

Anexo. Correlativos de la aprobación de la ILE por vía legislativa en las entidades federativas

Elaboración propia. Notas: Entre paréntesis se expresan los errores estándar.
Los niveles de significancia estadística considerados son los siguientes: *** p < 0.01; ** p < 0.05; * p < 0.10.

¹ Además de las entidades que despenalizaron el aborto por la vía legislativa, en septiembre de 2017, Coahuila hizo lo propio por la vía judicial, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, mediante la acción de inconstitucionalidad 148/2017, la inconstitucionalidad de las normas del Código Penal de aquel estado que castigaban penalmente a quienes abortaban.