Este verano, las peleas candentes no se han limitado a la arena electoral. También se ha disputado la lucha por la paternidad de las pensiones universales entre el actual presidente, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), y su némesis, el expresidente Vicente Fox y el PAN.
Más allá de sus tintes tragicómicos actuales, esta escaramuza política y mediática es reflejo de una batalla más amplia y profunda, que sigue latente en nuestro país. Me refiero al encontronazo entre dos paradigmas de política social: uno de corte neoliberal y el otro de tipo universalista. Estos paradigmas han estado presentes en México en las últimas décadas, con variaciones de matiz y presencia a lo largo del tiempo y del territorio nacional.
En los albores del actual milenio, el enfoque neoliberal en política social federal, particularmente en lo referente a asistencia social y pensiones, era claro y dominante en México. El programa social más emblemático de ese paradigma son las transferencias monetarias condicionadas (TMC) focalizadas en la población extremadamente pobre. Hay muchas versiones de este tipo de programas. El mexicano (inicialmente llamado Progresa) operó entre 1997 y 2018, y fue ampliamente reconocido mundialmente. Este programa se caracterizó por un diseño que enfatizaba la focalización y la condicionalidad “dura”.
Paralelamente, un paradigma de política social de corte universalista y de derechos emergió como una alternativa al del gobierno federal en la Ciudad de México, entonces denominado Distrito Federal. Desde 1997, durante la administración de Cuauhtémoc Cárdenas, se sentaron las bases de un enfoque alternativo de política social. En el año 2000, cuando la coalición izquiedista que lideró AMLO ganó las elecciones en la capital, mientras que el panista Vicente Fox hizo lo propio en las federales, ese paradigma local se materializó en programas sociales que ganaron fama, como las pensiones universales.
Ese enfrentamiento político-ideológico entre dos escalas de gobierno (con sus respectivos equipos y seguidores) fue parte del origen de las pensiones universales en nuestro país. Este conflicto, además, representó un convulso capítulo en la historia de las relaciones intergubernamentales del federalismo mexicano, en el contexto de distintos procesos de descentralización que habían iniciado desde antes de 2001, cuando se introdujeron por primera vez las llamadas pensiones universales en la Ciudad de México. De hecho, el rechazo inicial a las pensiones universales por parte del gobierno panista y sus simpatizantes se inscribió en un claro enfrentamiento político entre el gobierno local y el federal durante ese sexenio. Hoy escuchamos los ecos de esa pelea que presenciamos hace más de dos décadas, cuando sus actores protagónicos abanderaron dos visiones de política social (y de país) estando instalados en escalas de gobierno diferentes.
Las pensiones universales se refieren a pensiones no contributivas que se otorgan a toda la población de edad avanzada o de jubilación y que no están condicionadas (por ejemplo, a vivir en situación de pobreza). También se les denomina pensiones sociales. Este tipo de pensiones aparecieron en muchos otros países décadas antes que en México, y como un derecho ciudadano en varios de ellos, particularmente en naciones desarrolladas, donde son parte de un amplio abanico de beneficios universales. Globalmente, lo común ha sido que los gobiernos centrales introducen los diferentes sistemas de pensiones en sus respectivos países, incluyendo las pensiones no contributivas y universales. En nuestro país, la historia del origen de las pensiones universales es distinta.
Dicho origen se enmarca en el enfrentamiento de esos dos paradigmas de política social instalados en diferentes escalas de gobierno. Con la llegada de la izquierda a la capital del país en 1997, cuando se eligió a Cárdenas como primer jefe de Gobierno, se comenzaron a poner las bases para la construcción de un enfoque de política social diferente a la propuesta neoliberal que impulsaba el gobierno federal. Durante la administración de AMLO (2000-2005), con la puesta en práctica las pensiones universales, entre otros programas sociales, ese paradigma impulsó los principios de universalismo y su otorgamiento como derechos ciudadanos establecidos por ley.
A grandes rasgos, de acuerdo con este paradigma, los beneficios sociales, incluyendo la asistencia social, se conciben como un derecho; es decir, se otorgan a las personas como parte del conjunto de garantías sociales que tienen por pertenecer en un país (o región o entidad federativa). En México, tales derechos deben estar consagrados en las constituciones federal y estatales, así como en leyes pertinentes. En principio, esto les otorga un carácter obligatorio y hace que la ciudadanía pueda exigirlas a la autoridad. Por tanto, al ser derechos ciudadanos establecidos por ley, el otorgamiento de los beneficios sociales no dependen del capricho del Ejecutivo en turno.
En otras palabras: un beneficio de un programa social que no tiene esa protección legal —como han sido tradicionalmente los programas asistenciales en México— puede eliminarse de un día para otro si así lo decide el gobierno federal. Además, desde ese paradigma universalista, las pensiones sociales deben entregarse a la población beneficiaria sin pruebas de medios o condiciones como, por ejemplo, vivir en una situación de pobreza extrema. Es decir, las personas adultas mayores tienen derecho a una pensión social porque dicho derecho está establecido por ley.
En contraparte, desde una visión neoliberal clásica, la asistencia social, incluyendo las pensiones no contributivas, debe focalizarse únicamente en la población más pobre, debiendo demostrar dicha necesidad de acuerdo con los criterios establecidos para ello. Desde esa óptica, la asistencia social debe ser temporal y darse a quienes verdaderamente la merecen, es decir, a las personas más desvalidas o que no sean capaces de salir adelante por sus propios medios. Esa fue la visión del programa social más importante para atender la pobreza que imperó entre 1997 y 2018 en México, como ya se mencionó. Ese programa se caracterizó por su marcado énfasis en las condicionalidades estrictas que se imponían a la población beneficiaria que, además de demostrar su situación altamente precaria, debía cumplir con otras actividades (por ejemplo, realizar visitas médicas regulares o faenas para la comunidad).
Desde hace mucho tiempo, el carácter condicional estricto de la asistencia social ha gozado de gran apoyo entre varios actores políticos y sectores de la población del país, no sólo dentro del panismo. Por ello, no sorprende que aún presenciemos ardientes debates en torno a los programas sociales actuales y pasados, en los que unos y otros bandos los descalifican o alaban, en función de su propia mirada de lo que debería ser justo o legítimo en relación con la asistencia social y la política social, en general, además de sus propios intereses políticos o agenda electoral.
Así, cuando el gobierno de AMLO introdujo el programa de pensiones universales en 2001, desató una fuerte marea de críticas por parte de diversos actores dentro y fuera del gobierno federal, incluyendo el mismo presidente Fox, lo que permitió escuchar de viva voz las diferentes visiones y valores en materia social que cada uno apoyaba. Las diferentes críticas o descalificaciones que profirieron tanto el presidente Fox como otros actores están ampliamente documentadas, al igual que la defensa del entonces jefe de Gobierno y sus aliados. Sin duda, ese acalorado debate en torno a las pensiones universales de la capital contribuyó a aumentar la popularidad de López Obrdador en todo el país.
El nacimiento de las pensiones universales en la Ciudad de México no sólo generó debate y discusiones, sino que detonó su propagación vertical y horizontal en el territorio nacional. Es decir, esas pensiones universales que se introdujeron primeramente en un gobierno subnacional, se expandieron verticalmente (entre otras entidades federativas) y hacia arriba (el gobierno federal). En una nuez, este doble proceso de difusión siguió la siguiente ruta. En 2001, el gobierno de AMLO puso en práctica las pensiones universales en la Ciudad de México, lo cual había propuesto desde el año 2000, cuando contendió para ser Jefe de Gobierno. Después, al ver el éxito y popularidad de esta iniciativa, el gobierno federal y otros estados implementaron su propia versión durante los años subsecuentes. Evidentemente, el cálculo político (y la agenda electoral) de los gobiernos que “aprendieron” de la iniciativa de AMLO fue el motor principal de esa doble propagación, más que su convencimiento sobre las bondades o pertinencia de las pensiones universales.
Tan es así que, en el caso del gobierno federal, se creó un programa en 2003 únicamente dirigido a los adultos mayores de 60 años que vivían en situación de pobreza extrema y en localidades de hasta 2500 habitantes de alta y muy alta marginación. Este programa federal era condicionado y doblemente focalizado: los beneficiarios debían demostrar que eran muy pobres y vivir en localidades paupérrimas, además de que debían cumplir otros requisitos para continuar en el programa. En otras palabras, el gobierno federal le copió al de AMLO, pero fue fiel a su paradigma de política social al momento de hacer su versión de pensiones no contributivas.
Cabe resaltar que Fox lanzó este programa cuando la popularidad de las pensiones universales habían trascendido las fronteras de la capital mexicana. También lo hizo después del proceso electoral de 2003, cuando la popularidad de AMLO generó más votos para su partido en el Congreso y obtuvo la mayoría de la Asamblea local. Esta mayoría permitió que las pensiones sociales se volvieran un derecho de los habitantes del Distrito Federal a pesar de que el PAN votara en contra.
En vista de los resultados electorales de 2003 —y en vista de que AMLO sería candidato en 2006— no sorprende que el gobierno federal panista decidiera hacer su versión de las pensiones para adultos mayores, a pesar de que Vicente Fox y muchos sectores de derecha, incluyendo integrantes de su gabinete de gobierno y militantes de su partido, descalificaban abierta y duramente las pensiones universales. En otras palabras: el cálculo político-electoral del gobierno panista pesó más que su aversión a las ideas que impulsaba López Obrador.
De manera similar, otros gobiernos estatales reprodujeron su propia versión (las cuales no eran necesariamente no condicionadas o universales). Los gobiernos federales subsecuentes fueron ajustando la propuesta que inicialmente Fox copió de AMLO, de tal forma que se extendió cada vez más, alcanzando a más población adulta mayor, pero sin ser un derecho ciudadano avalado constitucionalmente. Esto ocurrió hasta el presente gobierno, en 2019, nuevamente a propuesta del presidente actual.1 En esta ocasión, el PAN también se opuso a establecer las pensiones no contributivas como un derecho ciudadano.
En síntesis, contrario a lo que afirma el expresidente Fox, fue el gobierno del Distrito Federal el que introdujo el programa de pensiones no contributivas, no condicionales y universales en 2001, habiéndolo propuesto AMLO desde el año previo. Después, el gobierno de Fox y muchos estatales hicieron su propia versión. Sin embargo, el principio de universalidad y no condicionalidad de las pensiones sociales siempre ha sacado ronchas y generado un alud de críticas por parte de múltiples actores dentro y fuera del PAN. Indudablemente, la lucha entre paradigmas de política social continúa vigente en nuestro país. Como parte de las vaivenes del federalismo mexicano, las voces que la ponen de manifiesto ahora se escuchan principalmente en la arena nacional, pero esa lucha también se ha visto (y se seguirá viendo) en el ámbito subnacional.
Referencias
Sandoval, B. “Tensiones entre la condicionalidad de Oportunidades y las ideas de responsabilidad y reciprocidad que le subyacen”, Estudios sociológicos, 33(97), 2015, pp- 3-29.
Medrano, A. “Subnational policy innovation: The birth of social pensions in Mexico”, Social Policy & Administration, 57(3), 2023, pp. 318-332.
1 Para un recuento más detallado de este proceso ver: Medrano, A. “Subnational policy innovation: The birth of social pensions in Mexico”, Social Policy & Administration, 57(3), 2023, pp. 318-332.
Anahely Hi.-Te leí, te leí, y sucintamente permíteme o déjame decirte que eso de la partrenidad por las pensipones universales es intrascendete, puro cuento, puro humo ¿e per que?, porque sencillamente «el trinfo tiene muchos padres, en cambio, el fracaso, es huérfano. Un abrazo. Vale.