Las políticas económicas en las entidades federativas mexicanas configuraron agendas locales para enfrentar la pandemia. Las medidas intentaron contrarrestar los efectos económicos de las políticas de “permanece en casa” y del cierre de negocios. A pesar de la pronta respuesta, los gobiernos estatales tuvieron dificultad para establecer agendas amplias y diversas acordes a su estructura administrativa. En nuestra más reciente investigación, analizamos los factores clave en la configuración de las agendas en México y la forma en que estos factores limitan las respuestas locales ante emergencias futuras.
Las agendas latinoamericanas frente a la pandemia
Argentina, Colombia, Ecuador y otros países en Latinoamérica establecieron agendas nacionales o federales para reducir los daños de la pandemia, con poca participación de los gobiernos locales. En contraste, los gobiernos estatales y distritales en Brasil establecieron medidas de confinamiento que no pudieron ser modificadas unilateralmente por el Gobierno Federal Brasileño. En México, los gobiernos de las entidades federativas establecieron agendas con políticas económicas y sociales para atender los estragos de la pandemia. La plataforma “Federalismo en covid” dio seguimiento pormenorizado a las medidas anunciadas. Con estos datos, un estudio encontró que la prácticamente todas las entidades otorgaron apoyo alimentario (97 %), estímulos fiscales y administrativos (91 %) y créditos y apoyos económicos (91 % y 81 %).
En nuestra investigación, utilizamos esta información para estudiar la diversidad de las agendas locales.1 Analizamos cómo las respuestas de las entidades federativas varían en su acercamiento a los problemas generados por la pandemia. La importancia radica en que la diversidad de los temas encauza la formulación de las políticas públicas. Los tópicos excluidos de la agenda difícilmente serán atendidos por los gobiernos. En la literatura de políticas públicas, una línea de investigación reciente estudia la cuantificación de la diversidad y los elementos que repercuten en el establecimiento de las agendas.
Los factores de la diversidad de las agendas locales
Los estudios alrededor del “Proyecto de Agendas Comparadas” indagan los factores que influyen en el tamaño y la diversidad de las agendas locales. Una investigación en seis municipios holandeses encontró la existencia de factores locales en el proceso de fijación de agenda: los municipios neerlandeses establecieron políticas locales diversas sin replicar la agenda nacional. Los autores proponen como factores de explicación el tamaño y estructura administrativa de los municipios para explicar el alcance de las agendas locales. Un segundo estudio en 98 municipios de Dinamarca encontró que los problemas más severos configuran agendas locales más amplias, y que se reestructuran y divergen de acuerdo con el gobierno local analizado. Finalmente, una obra reciente propone que el tamaño de los gobiernos influye en la complejidad y diversidad de las agendas locales.
Además de estos progresos para entender los factores de diversidad, existen avances en su cuantificación. El índice de entropía de Shannon es uno de los métodos más utilizados para estimar la diversidad de las agendas de políticas públicas.2 El método estima un valor a partir del número de elementos presentes en ciertas categorías de las agendas con fines de comparación. Si una entidad tiene diez políticas en una sola categoría y otra entidad tiene cinco políticas, pero cada una de ellas está en cinco categorías diferentes, el segundo estado tendrá una agenda más diversa —aunque más pequeña— y posiblemente dará una mayor atención a diversos aspectos de los problemas públicos. Con este método, estimamos el índice de Shannon para cada estado. En el mapa, un puntaje más alto en el índice revela una agenda local más diversa (aunque no necesariamente más amplia).
Mapa. Diversidad de agendas locales con el puntaje del Índice de Shannon
Al comparar las agendas por entidad federativa, hallamos variaciones significativas en el tamaño y diversidad de las agendas locales. Zacatecas, Chiapas y Chihuahua dieron prioridad a apoyos en alimentación; Yucatán, Guanajuato y San Luis Potosí favorecieron las políticas de créditos. Algunas entidades federativas, como Aguascalientes, Quintana Roo y Chihuahua, dieron preferencia a políticas fiscales consistentes en reducción de impuestos y otorgaron mayores plazos para el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Sin embargo, al estudiar los factores de tamaño y estructura socioeconómica identificados en las experiencias locales de Holanda y Dinamarca, no encontramos asociaciones significativas entre los recursos presupuestales, materiales y humanos de los gobiernos de las entidades con el tamaño de la agenda y su diversidad. Las pruebas no paramétricas revelaron que no hay una asociación entre los factores que estudia la literatura académica y la diversidad, aunque sí detectamos una diferencia estadísticamente significativa entre las agendas por entidad federativa.3
Incrementalismo en la fijación de las agendas locales en México
Si la diversidad de las agendas locales no está relacionada con el tamaño y la estructura socioeconómica de las entidades federativas, existen factores que tienen mayor peso en el establecimiento de las agendas locales en México. Es posible que los factores institucionales y la racionalidad limitada de las administraciones públicas locales expliquen mejor los hallazgos. El grueso de los insumos de las políticas económicas pudo provenir de las secretarías locales, quienes recurrieron al encuadre tradicional que realizan de los problemas para sugerir intervenciones frente a la pandemia. En un escenario de corto plazo y en el desconcierto inicial, las medidas anunciadas establecieron agendas basadas en soluciones incrementales.
Por ello, el 59 % del contenido en las agendas locales está clasificado en políticas de carácter fiscal, subsidios y créditos empresariales. Además, en el momento de la reestructuración de las agendas de las entidades federativas, existió una limitación presupuestal que dificultó la fijación de nuevas políticas locales. Es posible que la diversidad hallada, en realidad, refleje la diversidad de las agendas de política previas al covid. Así, la respuesta incremental dejó fuera de las agendas locales soluciones que podrían ser innovadoras y más relevantes para mitigar los efectos de la pandemia, como la regulación del teletrabajo, el uso de tecnología para el acceso a servicios públicos o la existencia de un ingreso mínimo vital,4 entre otras medidas discutidas en diferentes países.
Los hallazgos de la investigación pueden tener implicaciones teóricas y prácticas para los estudios sobre agendas locales y para el análisis de la capacidad de la respuesta local ante nuevas emergencias. Por una parte, es posible reconsiderar los elementos que establecen las agendas locales. Los factores que influyen en la fijación de agenda de países europeos no necesariamente son los mismos en la formación de agendas locales en Latinoamérica; en consecuencia, puede ser una línea de investigación prometedora. Por otra parte, ante nuevos desastres y problemas complejos, una cuestión preocupante es que la formulación de las respuestas locales posiblemente estará enmarcada en políticas preestablecidas. La falta de soluciones innovadoras puede ser una limitante importante al tratar de mitigar los daños de otros desastres, como las consecuencias del cambio climático en las costas del país.
Enrique García Tejeda
Profesor Investigador Invitado, División de Estudios Jurídicos del CIDE
Juan Guillermo Vieira Silva
Profesor Asistente II, Universidad EAFIT, Colombia
1 Gracias a la amplia información contenida en la base de datos, pudimos realizar una reclasificación para profundizar en el estudio de la diversidad de las agendas. Puede revisarse la publicación del artículo original para más detalles.
2 El índice de Shannon y otros métodos de estimación de diversidad y concentración surgieron en ecología y son ampliamente utilizados en economía, sociología y otras ciencias sociales. Actualmente se propone su uso en el análisis espacial del crimen.
3 Utilizamos la prueba exacta de Fisher y la prueba de asociación de Spearman de rangos ordenados al 95 % de nivel de confianza.
4 En México, la existencia de un ingreso mínimo vital fue discutida en un tribunal federal.