En 2022, publicamos un ejercicio de aproximación a la variación de las prácticas de corrupción en las entidades federativas. Este consistió en una exploración de notas periodísticas publicadas en medios locales, a partir de las cuales se calculó un Índice de Escandalización que estudiaba si los reportes registraban, y en qué medida, al menos una de las variables establecidas: redes de corrupción, mecanismos de integración organizacional que favorecen la institucionalización de la corrupción, opacidad, pesos y contrapesos débiles, alternancia política e inseguridad. Las primeras cuatro variables pertenecen a la metodología de Pérez-Chiqués y Meza1 para analizar la consolidación de la corrupción en gobiernos locales; mientras que Rojas y Vargas incluyeron dos variables inéditas que de acuerdo con la literatura eran relevantes: alternancia en el poder e inseguridad, específicamente presencia del crimen organizado.
En esa forma, se planteó un mecanismo para identificar qué tan diverso es el fenómeno de la corrupción en cada estado y qué manifestaciones son relevantes para la opinión pública y se presentaron cinco hallazgos que ilustraban la posibilidad de que algunas formas de corrupción estén tan normalizadas entre la sociedad que han dejado de ser percibidas como tal, por lo que se reportan con menor frecuencia en los medios locales, o bien no se reportan en absoluto. Asimismo, el estudio esboza cómo los reportes de corrupción afectan a la actuación de los políticos y el funcionamiento de las instituciones encargadas de prevenirla.
El primer hallazgo consiste en que no todos los tipos de corrupción son igualmente importantes para la prensa de todos los estados. El segundo, que las redes de corrupción fueron la manifestación de corrupción más reportada, pero no siempre acompañada por mecanismos de integración organizacional, a pesar de que ambos fenómenos suelen ocurrir juntos. De acuerdo con Pérez-Chiqués y Meza,2 estos mecanismos organizacionales son aquellas instituciones que provocan, promueven y facilitan los comportamientos corruptos. Tercero, que la actuación de las instituciones diseñadas como pesos y contrapesos es poco reportada por los medios. Cuarto, que la corrupción aparece con más frecuencia como un tema periodístico relevante en contextos de cambio de gobierno, así sea por motivos de politización o de revancha política. Finalmente, aunque parezca evidente, se verificó que las notas periodísticas ayudan a ilustrar las relaciones entre corrupción, debilitamiento institucional, inseguridad y uso del gobierno como botín político.
El presente texto avanza con ideas acerca del cuarto hallazgo, comparando los casos de dos entidades en las que la escandalización mediática de la corrupción generada por un proceso de alternancia política acabó convirtiéndose en una herramienta de revancha en contra de los gobernadores salientes. Nos referimos a Chihuahua y Baja California, el primero con un Índice de Escandalización de 0.5 por la presencia de las variables de redes de corrupción, mecanismos de integración institucional y, por supuesto, alternancia política; mientras que el segundo obtuvo una calificación de 1 por la presencia de todas las variables.
Revisar estos casos es relevante porque cuentan con elementos particulares que contravienen postulados de la literatura anticorrupción, específicamente sobre cómo las políticas anticorrupción son utilizadas con fines políticos para ganar las elecciones, o bien para castigar a la oposición. Por lo tanto, contrario a los esperado, en contextos de alternancia no es más probable que se promuevan acciones anticorrupción; mientras que cuando hay continuidad partidista, tampoco es menos probable que se desarrollen políticas anticorrupción, pues afectaría al propio partido. Adicionalmente, las coyunturas de ambos estados ilustran cómo los discursos anticorrupción no necesariamente implican acciones concretas efectivas orientadas a la prevención, detección y sanción de actos de la corrupción, sino que se utilizan como discursos políticos que sólo buscan ser mediáticos, por lo que se comprende los relativamente altos niveles de escandalización en ambos.
Observar estos elementos nos permite plantear, como punto de partida, cuatro razones para llevar a cabo una comparación entre ellos. La primera es que ocurrieron cambios de gobierno sin alternancia de partido, lo cual resulta contraintuitivo de acuerdo con la literatura anticorrupción, puesto que la alternancia promueve los discursos y acciones anticorrupción para distanciarse de los gobernantes y políticos anteriores.3 Segundo, en uno de los casos se cuestiona la legitimidad de las políticas e instituciones que sirvieron para resarcir los daños causados por un caso de corrupción. En contraste, en el otro se investigan actos de corrupción que ocurrieron con el posible encubrimiento de instituciones facultadas para prevenirlos y sobre los que hay un riesgo considerable de impunidad. Tercero, con la alternancia se observa un cambio en la orientación de las políticas anticorrupción de ambas entidades. En un caso siguen siendo comunicadas como una preocupación toral del gobierno, pero en la práctica se debilitan las capacidades del Estado para prevenirlas; mientras que en el otro se busca revitalizarlas. Cuarto, ante semejantes contextos, debe revisarse si la escandalización en medios periodísticos contribuye a que el marco institucional vigente prevenga el surgimiento de oportunidades para cometer actos de corrupción.
Para analizar este último punto se puede recurrir al modelo de recursos y restricciones de Mungiu-Pippidi,4 el cual busca explicar cómo la corrupción surge cuando los mecanismos sociales de restricción, como las leyes y los mecanismos de rendición de cuentas, fallan en prevenir el surgimiento de oportunidades para conseguir ganancias indebidas a través del acceso a recursos privilegiados, como estructuras de poder, monopolios, información restringida, o redes de capital social negativo. Así, un equilibrio entre los recursos y las restricciones sería propio de un Estado en el que se promueven mecanismos de gobernanza equitativos y transparentes; mientras que las situaciones donde los recursos pesan más que las restricciones, son características de sociedades donde la corrupción y el privilegio son la norma y no la excepción.
El caso de Chihuahua
Chihuahua ha pasado por tres momentos en su historia reciente con respecto a la corrupción: los delitos de César Duarte, la Operación Justicia de Corral, y la presunta persecución política de María Eugenia Campos en contra de los artífices de la operación. La segunda etapa estuvo caracterizada por la estrategia para indagar y sancionar la red de corrupción atribuida al gobernador Duarte. Se generaron 162 carpetas de investigación en las que se emprendieron acciones relativas a 12 tipos penales, de los cuales destacan cohecho, ejercicio ilegal del servicio público, enriquecimiento ilícito, fraude, peculado, robo y tráfico de influencias. Se ejerció acción penal en contra de 123 servidores públicos, se detuvo a 92 personas, 78 quedaron vinculadas a proceso y 16 fueron sentenciadas condenatoriamente. César Duarte fue a su vez apresado en Estados Unidos y extraditado a México para continuar su proceso por delitos federales. Se estimaron daños al erario estatal por 2794 millones de pesos, de los cuales se lograron recuperar más de 1300 millones por la vía penal y fiscal durante la administración de Corral.
La estrategia anticorrupción de la Operación Justicia tuvo un carácter eminentemente reactivo y priorizó las sanciones penales. La gran protagonista fue siempre la Fiscalía General del Estado, pues en ésta recayó el mérito de hacer cumplir los mecanismos jurídicos de restricción correspondientes. A pesar de que Chihuahua también cuenta con un Sistema Estatal Anticorrupción, la presente indagación encontró que la atención periodística se centra marcadamente en la actuación de la Fiscalía.
Más allá de las notas, un estudio del Instituto Mexicano de la Competitividad puso de manifiesto algunos logros gubernamentales enfocados en la reducción de oportunidades para la corrupción. El texto de Avendaño y Montes resalta cinco acciones emprendidas entre 2018 y 2019, no por la Fiscalía del Estado, sino por el ejecutivo: mantener al estado con un nivel alto de cumplimiento en criterios de transparencia presupuestaria; reformas legislativas para regular el proceso de contratación de compras públicas; la inauguración de un portal de contrataciones abiertas y una plataforma en línea para mapear riesgos de corrupción en la compra de medicamentos; la creación del Fondo de Reparación Justicia para Chihuahua, que pretende usar los activos recuperados por casos de corrupción para la construcción de obras de gran impacto social; y, por último, la publicación de la Ley de Participación Ciudadana, que decreta la participación colectiva en el monitoreo de riesgos de corrupción como un derecho humano.
Así pues, la escandalización producida por la corrupción en Chihuahua ha creado una narrativa en la que el castigo es más importante que la prevención. Aunque también se han emprendido acciones para disminuir el acceso a recursos privilegiados, poco dice la prensa acerca de los logros de las instituciones anticorrupción no judiciales. Sin embargo, el equilibrio que aseguraría una sociedad equitativa sigue roto.
María Eugenia Campos no sólo no dio continuidad a la Operación Justicia, sino que ha afirmado que Javier Corral también estuvo implicado en redes de corrupción durante su gestión. Además, giró orden de aprehensión en contra del titular de la Fiscalía durante el gobierno de su antecesor, Francisco González Arredondo, bajo acusaciones de tortura a los servidores públicos detenidos durante la operación. El exfiscal fue ingresado a la prisión estatal Aquiles Serdán, donde también purga pena el exgobernador César Duarte, el 21 de noviembre de 2002 como medida de prisión preventiva. El 8 de marzo de 2023, un juez federal ordenó su liberación para que pueda seguir su proceso bajo nuevas medidas cautelares, como presentarse a firmar quincenalmente en un juzgado, pagar una garantía de 100 000 pesos y entregar su pasaporte y visa estadunidense.
Mientras que Campos aparenta estar decidida a investigar y castigar los abusos cometidos, Javier Corral denuncia una persecución política en represalia por haberla investigado como parte de los servidores públicos beneficiados por la red de Duarte cuando ella era alcaldesa de la ciudad de Chihuahua. Corral también ha dicho que la actual gobernadora estaría intentando lavar su imagen, aunque en el proceso desmantele los esfuerzos de su antecesor. Incluso tras la liberación de González Arredondo, el Poder Judicial de Chihuahua ha girado nueva orden de aprehensión en su contra por el delito de extorsión, misma que podría ser ejecutada para evitar que abandone la cárcel, pues se trata de un delito distinto a aquél por el que fue liberado.
El caso de Baja California
En Baja California, la administración del morenista Jaime Bonilla fue señalada por irregularidades en el uso de recursos públicos y la adjudicación de contratos de obras y servicios sin licitación; además, funcionarios específicos han sido acusados de incurrir en actos ilícitos, como solicitar moches a empresarios, suplantación de identidad, actos de corrupción, manipular recetas médicas y usar narcóticos en hospitales de manera sospechosa, entre otros. Tan pronto comenzó su gestión, la también morenista Marina del Pilar emprendió esfuerzos por investigar y sancionar los actos de corrupción cometidos en el gobierno de Bonilla. Hace un año, el estado era la segunda entidad con más carpetas de investigación abiertas por delitos de corrupción, detrás del Estado de México.
Se puede debatir si la escandalización mediática de las acciones emprendidas por Marina del Pilar en contra de Jaime Bonilla son un acto de revancha política, la consecuencia necesaria y esperada de una gestión omisa con la corrupción y desdeñosa de la ley, o una estrategia de comunicación para sostener la vocación de un partido cuyo líder político y moral esgrime casi a diario una fuerte pretensión de combate a la corrupción. Lo cierto es que en los dos años en que Bonilla ejerció su cargo en la gubernatura como senador con licencia, hubo un claro desequilibrio en el que las oportunidades pesaron más que las restricciones a la corrupción. Con respecto a estas últimas, se observan tres problemas principales.
El primero es que la Fiscalía General del Estado, a cargo de Guillermo Ruiz, exabogado personal de Bonilla, fue un organismo débil e ineficaz para sancionar tanto delitos criminales de seguridad pública como aquellos relacionados con la corrupción. Por ejemplo, 47 diligencias ordenadas en contra del exgobernador panista, Francisco Vega, prácticamente se congelaron en 2020 como resultado de la pandemia. Una investigación en contra de Zulema Adams, exalcaldesa de Tecate, por delitos de abuso de autoridad y coalición de servidores públicos, se detuvo porque la indiciada denunció violencia política y de género, además de peculado en su contra. Luis Arturo González, exalcalde de Tijuana investigado junto con otros servidores públicos por su probable participación en el asesinato del influencer Mariano Soto Cortez en 2020, señaló que fue amenazado por el propio Guillermo Ruiz para dejar su cargo a favor de la hija de este, Karla Ruiz, o de lo contrario recibiría una orden de aprehensión.
El segundo es la inestabilidad de la Oficialía Mayor, encargada la administración de los recursos humanos y materiales del gobierno estatal, la cual tuvo siete titulares en los primeros catorce meses de la administración de Bonilla, uno de los cuales, Jesús Núñez, ocupó la titularidad dos veces a pesar de tener antecedentes penales por lavado de dinero y haber sido señalado de recibir sobornos. El tercero es que la titular de la Secretaría de Honestidad y Función Pública del Estado presuntamente operó para desarticular el Sistema Estatal Anticorrupción con el fin de impedir que se investigara a funcionarios del gobierno estatal por su responsabilidad en hechos de corrupción.
El hecho de que hayan existido tantas irregularidades en procesos de contratación de obras, bienes y servicios en el gobierno da cuenta de las oportunidades de corrupción que surgieron durante el gobierno de Bonilla. Por ejemplo, el déficit heredado del gobierno de Francisco Vega en la Secretaría de Infraestructura, Desarrollo Urbano y Reordenamiento Territorial no sólo no se subsanó, sino que se incrementó cuando su titular bonillista concedió un contrato para la elaboración de un estudio y proyecto de construcción de un viaducto elevado para el aeropuerto de Tijuana en beneficio de una empresa privada.
En 2021 se concedió un contrato por seis años a una empresa investigada por corrupción y lavado de dinero, que además es conocida por entregar comida en mal estado, para encargarse de los servicios alimenticios del sistema penal estatal. Por último y más importante, Bonilla y colaboradores cercanos firmaron un contrato con la empresa Next Energy para construir una planta de energía fotovoltaica en 2021, el cual significó una merma de 12 mil millones de pesos al erario del Estado y fue autorizado usurpando las funciones de la Secretaría de Energía, única autoridad que puede autorizar la construcción de plantas generadoras de cualquier tipo. El caso le valió a estos funcionarios una imputación por delitos de corrupción; sin embargo, Bonilla se atuvo a su posición como Senador de la República y hasta la fecha no se ha ejercido acción judicial en su contra.
Reflexiones finales
Las características de la escandalización de la corrupción en la prensa de los dos estados corresponden a un contexto de transición política que poco a poco está quedando atrás. Lo que tendría que pervivir debería ser un reclamo, cuando menos desde el cuarto poder, para esclarecer y procesar judicialmente los casos de corrupción de administraciones anteriores. Para María Eugenia Campos, el camino a seguir parece ser desacreditar una estrategia que estaba rindiendo resultados precisamente porque uno de los pendientes de la misma fue aclarar su participación en la red de corrupción que se investigaba. Si bien es cierto que las acusaciones hechas a Corral y su exfiscal son graves y ameritarían un nuevo rumbo en la política anticorrupción del estado, surge la sospecha de que la prioridad de Campos sea alejar su persona de dicho camino antes que hacer justicia. En el caso de Marina del Pilar, sus prioridades fueron explícitas desde antes del inicio de su gestión. Se trata de combatir la corrupción para materializar en la entidad uno de los objetivos de la autoproclamada Cuarta Transformación, pero también darle relevancia y dientes a un Sistema Estatal Anticorrupción que fue prácticamente anulado.
Este texto ha intentado darle un poco de sentido al ruido que produce la escandalización de la corrupción usando la lógica de un modelo de determinantes que revela cómo la falta de restricciones sociales alienta el surgimiento de oportunidades para beneficiarse indebidamente del poder público. Con el ejercicio aquí presentado se puede apreciar que el desequilibrio genera situaciones que alejan a una sociedad de condiciones de equidad. En el caso de Baja California, demasiadas oportunidades y pocas restricciones significaron graves daños para el erario y oportunidades perdidas para crear valor público. En Chihuahua, demasiadas restricciones perfilaron el rostro de una política autoritaria, violatoria de derechos humanos, hipócrita y de resultados truncos.
Gabriel Rojas
Profesor asociado de la División de Administración Pública del CIDE
Luis Roberto Vargas
Estudiante de la Maestría en Administración y Políticas Públicas del CIDE
1 Pérez‐Chiqués, E., y Meza, O.,“ Corruption consolidation in local governments: A grounded analytical framework”, Public Administration, 99(3), 2021, pp. 530-546; Pérez‐Chiqués, E., y Meza, O. “Trust‐based corruption networks: A comparative analysis of two municipal governments”, Governance, 34(4), 2021b, pp. 1039-1056.
2 Ob. cit. 2021.
3 Fritzen, S. “Beyond ‘Political Will’ How Institutional Context Shapes the Implementation of Anticorruption Policies”, Policy and Society, vol. 24, núm. 3, 2005, pp. 79–96; Arellano-Gault, D. Corruption in Latin America. New York: Routledge, 2020; Arellano-Gault, D y Rojas-Salazar, G., “Dealing with the ‘original contradiction’ in fighting corruption in countries with systemic corruption: A critique of the cases of Brazil and Mexico and their multi-organizational strategies”. En Pozsgai-Alvarez, J. (Ed.) The Politics of Anti-Corruption Agencies in Latin America, Nueva York, Routledge, 2021.
4 Mungiu-Pippidi, A. The Quest for Good Governance. How Societies Develop Control of Corruption. Cambridge University Press, 2015.