En estos meses, algunos estados y municipios están estrenando gobiernos. Con ello, las administraciones debutantes comenzarán a desarrollar una planeación del desarrollo. La Constitución, tanto en el nivel federal como en el estatal, indica que esta planeación debe ser democrática, participativa e incluyente, de tal forma que recolecte las demandas de la sociedad a la que gobierna. Los preceptos normativos continúan: la planeación gubernamental debe someterse a principios de racionalidad y optimización de los recursos públicos. Se dice que el objetivo de la planeación es construir una visión de futuro y plantear objetivos y actividades para propiciar el desarrollo. A primera vista, la planeación se asume bien persuadida de la nobleza de sus aspiraciones, como la promesa de un mejor porvenir para las regiones y habitantes de nuestro país. Al fin y al cabo, para eso fueron electos los gobiernos que iniciarán su encargo.
En México, se habla de un sistema de planeación del desarrollo como la herramienta referente para propiciar el desarrollo de la sociedad en diversas dimensiones, como la económica y la social. Este sistema se entiende como uno de carácter participativo que recolecta las necesidades y demandas, luego trabajadas y procesadas, para definir metas y objetivos de gran calado. Este sistema produce no sólo un plan, sino una serie de instrumentos de planeación institucionales y sectoriales con la intención de que los funcionarios establezcan las estrategias para materializar los objetivos nacidos del aparente consenso. Enseguida, se piensa que estos se ponen en marcha para llegar a la tierra prometida, como si bastaran con decretarse y no requirieran de una gestión. Lo cierto es que la trivialidad con la que se reviste al proceso de planeación actual genera su propio distanciamiento de otros entramados de la función pública.
En realidad, la planeación está alejada de esas aspiraciones. Primero, la regla concibe al gobierno como un monopolio del proceso de formulación de las políticas públicas, como si la diversidad real de actores no se involucrara, ya sea compitiendo por políticas contrapuestas o negociándolas.1 Más bien, el pluralismo democrático que pretende la planeación es una ilusión contenida en sí misma. Los arreglos institucionales de pesos y contrapesos evitan que un gobierno monolítico articule unilateralmente todo lo necesario para materializar la visión.2
La ruta que ha recorrido la democratización de los espacios de deliberación en México hace ver a la actual hechura de la planeación como una actividad simbólica, simulada y con poca sustancia. En el nivel subnacional, las aspiraciones de la planeación parecen estar más arraigadas, y no hay indicios de que algo llegue a cambiar pronto en su realización.
La desmitificación de la planeación
La planeación en los estados y municipios se realiza en un conjunto de actos ceremoniales cada seis o tres años, según sea el caso. El gobierno que da comienzo convoca a múltiples consultas sobre los asuntos públicos en el territorio; realiza eventos en los municipios; fomenta la problematización y la discusión horizontal alrededor de ellos; mide, levanta y realiza diagnósticos temáticos y alusivos a las regiones. Expertos, consultores y funcionarios vierten ideas y compiten entre ellos sobre los problemas más salientes, según ellos, actuando en función de la voz popular. Discuten sobre la naturaleza de los objetivos del gobierno en turno, sobre la redacción, los escenarios proyectados, el “futurible” que se pretende materializar con la intervención gubernamental. Hasta las fotografías que han de imprimirse son objeto de debate. Los funcionarios titulares de las dependencias y entidades de la administración en los estados y municipios buscan un espacio simbólico en el cuerpo del texto del plan: un capítulo de educación, otro de salud, y un desfile de visiones departamentales y difícilmente integradas entre sí. En otros casos —a falta de capacidades institucionales usualmente en municipios más pequeños— una oficina de pocos funcionarios es la encargada de compilar la visión de gobierno, aun si ésta es exactamente la misma que la de la administración que acaba de salir.
Este ritual sexenal o trienal produce un plan que toma forma corpórea en un documento que dice incluir las voces y demandas ciudadanas, aunque éstas se hayan decidido en una oficina gubernamental. Es como si el documento haya resuelto, de un plumazo, el problema de la elección pública que James Buchanan3 planteó hace tiempo; en realidad, el plan en absoluto refleja aquellas prioridades que hayan sido intencionalmente jerarquizadas por la sociedad a la que dice haber incluido. En consecuencia, es difícil sostener el carácter democrático y participativo de la planeación. Encima, el énfasis de la ley a la presentación y publicación de un documento ayuda poco a su causa; el incentivo de los gobiernos es planear para tener un documento. Lo demás es lo de menos.
Los objetivos y las prioridades de la administración plasmadas en el plan de los estados y municipios se configuran, a menudo, a partir de construcciones técnicas que dan la espalda a la realidad. Las prescripciones emitidas por organismos como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) a favor de la planeación han profundizado su carácter mítico, y cuyo fomento la ubica como la referencia instrumental y analítica para lograr el anhelado desarrollo de los estados y municipios. Se insiste en el análisis prospectivo hasta el punto de la clarividencia; la exploración de futuros, la anticipación de las consecuencias, la programación de las políticas necesarias para la estrategia son todos estos componentes de la caja de herramientas de la planeación cepalina. Colecciones enteras de manuales y guías se han publicado para abrazar el enfoque que privilegia a los instrumentos y metodologías prospectivas con seria prepotencia; reza uno de los más recientes con cierta contradicción:4
La previsión relativamente certera de los efectos de las políticas públicas es posible, siempre y cuando no aparezcan acontecimientos inesperados de cualquier índole, no sólo en la esfera de la economía.
Por fortuna, Wildavsky5 advirtió hace tiempo sobre la presunta omnisciencia de la lógica planeadora (por no decir planificadora); el conocimiento causal y a cabalidad sobre los efectos y la capacidad para adquirirlo eluden a la persona más sabia y erudita. Es esta racionalidad acotada6 ―a la que Simon se refirió como inherente a todo ser humano― la que implica barreras a la cognición y al procesamiento de información. Así, el maltrato a las técnicas diagnósticas que intentan predecir el futuro ha sido una de las consecuencias del enfoque planeador llevado al extremo.7
A la luz de lo descrito, el hecho de concebir a la racionalidad de aquellos que manufacturan el plan como unívoca es una implicación muy severa. Asumir que los objetivos del plan son letra en piedra dice mucho de las debilidades del enfoque por planes. Y equivale a decir que las necesidades y demandas que van guiando al gobierno y a sus decisiones tampoco cambian. El “gobierno por planes” ―al que Luis Aguilar8 se refirió como el proceso de política pública basada en diagnósticos, en objetivos y metas medibles― no es más que una aspiración ilusa que asume estabilidad y racionalidad de los asuntos públicos. Con todo, se concluye como ficción a la idea de que los comportamientos individuales y colectivos de una sociedad libre se pueden anticipar y planear.
Tras la publicación del plan, la burocracia subnacional se pone play a sí misma para desplegar las acciones del gobierno sobre la base de lo ya definido. Todo programa o acción se alinea en un esfuerzo casi astrológico de abajo a arriba, en el que los objetivos estratégicos del plan también se agrupan en ejes rectores temáticos, luego con el Plan Nacional de Desarrollo vigente, con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, incluso con otras declaraciones misionales de orden supranacional; ya entrados en gastos, de una vez con los demás planetas y estrellas. Esta actividad alineadora se presume como una característica de calidad y completitud del plan.9 Es como si la articulación y la coherencia de la implementación de intervenciones gubernamentales entre los órdenes de gobierno sucediera en automático por el simple hecho de que los objetivos del plan tienen su correspondencia nominal en otros instrumentos de planeación. Este es otro mito de la planeación que sobreestima la integralidad y suficiencia del proceso como tal.
Más aún, en el plan persiste una lógica anacrónica de confinar a las dependencias gubernamentales en silos, como si los problemas públicos estuvieran bien definidos y la formulación de sus soluciones no representaran mayores desafíos cognitivos.10 Sucede que no es poco. En la práctica, las dependencias estatales y municipales despliegan sus actividades, e implementan programas y políticas; luego, intentan darle un sentido teleológico de contribución al plan de desarrollo y reducir la disonancia cognitiva que resulta de la implementación de intervenciones incoherentes. Por un lado, los objetivos y estrategias se plantean en los altos niveles del gobierno. Por otro, los instrumentos se despliegan en las propias dependencias y entidades de la administración. Así, los objetivos del plan carecen de una vinculación indicativa con la estructura organizacional que se encargará, no sólo de responder ante su logro o avance, sino de su seguimiento, que permita, en cierto grado, llamar a cuentas a la administración.11
Por otro lado, la planeación pasa de largo en el proceso presupuestario. Las grandes metas y objetivos se dibujan en una oficina gubernamental que le gusta soñar, pero los recursos públicos se asignan con base en otros criterios, tanto técnicos como políticos, que poco tienen que ver con el plan. Como no existe un cálculo sobre los recursos necesarios para alcanzar determinados resultados en función de los objetivos, el plan se vincula con el sistema del presupuesto sólo de forma nominal. Esta vinculación da la ocasión para aparentar la existencia de una estructura programática que asigna financiamiento a las prioridades de la administración. La ausencia de un verdadero Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) impide al sistema de planeación dar cuenta sobre los resultados de largo plazo a partir de las decisiones de gasto.12 En realidad, el presupuesto primero financia los programas, en función de las fuentes de financiamiento disponibles, después al programa con presupuesto se le infunde un sentido de contribución al plan. Pero así desvinculado con el sistema presupuestario, el sistema de planeación sirve de poco; más bien es útil para alimentar discursos y retóricas alrededor de un aparente rumbo definido por el supuesto consenso colectivo. Esta función planeadora ha dado tan grandes frutos al momento político de los gobernantes y funcionarios, que se sigue fomentando como una actividad referente para lograr el anhelado desarrollo en los estados y municipios del país.
Reflexiones finales
Ningún plan de desarrollo fue capaz de prever la pandemia; los pocos que se ajustaron, lo hicieron bajo una base de información incompleta sobre su curso esperado. En realidad, el cambio de prioridades y la respuesta de los gobiernos de los estados y los municipios tuvieron que ver con decisiones administrativas y políticas para gestionar la crisis y mitigar los riesgos de la pandemia en la población. Los estados reasignaron sus recursos para aumentar la capacidad hospitalaria de su sistema de salud. Los municipios usaron su función reguladora para cerrar espacios públicos y disminuir la movilidad.13 Nada de esto estuvo en los planes, y la respuesta de los gobiernos se ubicó más en una lógica del análisis de políticas públicas.
Existe un riesgo enorme de que este ritual sexenal o trianual se repita de nuevo. El marco jurídico de los estados y municipios sigue insistiendo en la planeación como la base de la toma de decisiones. Pero este proceso pasa de largo al verdadero sentido que tienen las intervenciones públicas: la resolución de los problemas de la sociedad. No estamos diciendo que se abandone a la planeación, pero sí alejarse de lo que Luis Aguilar llama al gobierno por planes. Ese gobierno que intenta basar sus decisiones en planes de desarrollo, sectoriales y operativos.14 El México de hoy es diferente: el gobierno en los estados y municipios ya no es el que tiene la voz única para guiar y coordinar los esfuerzos de los diferentes actores públicos y privados. Ahora existen nuevos participantes en el proceso de toma de decisiones. Los legisladores de los congresos estatales, los regidores en los ayuntamientos, los medios de comunicación, las organizaciones de la sociedad también influyen y contribuyen a definir lo que merece la atención de los gobiernos.
Hecho el caso por la desmitificación de la planeación tradicional y con énfasis prospectivo, en la siguiente entrada hablaremos de una alternativa que pretende revitalizar el proceso de planeación en los estados y municipios. Se hablará de un proceso que pretende migrar el pensamiento tradicional hacia uno más estratégico. Uno en el que se pone acento en los resultados de las políticas, en su diseño con base en la evidencia, en la de trayectorias de implementación que pretenden materializar la visión, y en la delimitación de las responsabilidades para llamar a cuentas a los gobiernos. Es una aportación que intenta plantear la necesidad de acciones deliberadas para cambiar el paradigma de la planeación centralizada, pensando incluso, en el contexto del federalismo.
Sergio Humberto Chávez Arreola
Coordinador de la Política de Evaluación del Instituto de Evaluación de Políticas Públicas del Estado de Durango y estudiante de la Maestría en Gestión Pública del CIDE.
Francisco Antonio Vázquez Sandoval
Consejero Propietario del Instituto de Evaluación de Políticas Públicas del Estado de Durango.
1 Cejudo, G. “Análisis de políticas públicas en el gobierno federal mexicano”. En El análisis de las políticas públicas en México, Méndez, J., y Dussauge, M. (Eds.), México, El Colegio de México y CIDE, 2020.
2 Ídem.
3 Ver más en Buchanan, J., y Tullock, G. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, The University of Michigan Press, Michigan, 1962.
4 Máttar, J. “Planificación y prospectiva para enfrentar los retos del desarrollo de México”, Revista de Economía Mexicana, UNAM, Ciudad de México, 2020.
5 Wildavsky, A. “Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis”. En Cejudo, G. Planeación y rendición de cuentas, Red por la Rendición de Cuentas, CIDE, Ciudad de México, 2014.
6 Simon, H. El comportamiento administrativo, Aguilar, Madrid, 1949.
7 Arellano, D. Gestión estratégica para el sector público. Del pensamiento estratégico al cambio organizacional, FCE, México, 2004.
9 A tal grado que se producen documentos que hablan exclusivamente sobre la alineación. Ver Análisis de Alineación del Plan Estatal de Desarrollo 2018-2024 al Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024; Alineación del Plan Estatal de Desarrollo al Plan Nacional de Desarrollo; Alineación del Plan Estatal de Desarrollo al Plan Nacional de Desarrollo; Alineación del Plan Veracruzano de Desarrollo al Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024.
10 Meza, O., y Ojeda, G. “¿Qué tan preparados están los países para atender problemas perversos? Un análisis internacional de políticas de drogas”, Documento de Trabajo No. 30, CIDE, Aguascalientes, 2018.
11 Cejudo, G. “Planeación y rendición de cuentas”, Red por la Rendición de Cuentas, CIDE, Ciudad de México, 2014.
12 Ver más en Holmes, M., y Evans, A. “A Review of Experience in Implementing Medium Term Expenditure Frameworks in a PRSP Context: A Synthesis of Eight Country Studies”, Overseas Development Institute, Londres, 2003.
13 Ver más en Inevap, “Visión General de la Respuesta de los Gobiernos de Durango a la Pandemia por COVID-19”, Serie Investigación. Instituto de Evaluación de Políticas Públicas del Estado de Durango, 2020.
14 Cejudo, G., ob. cit., 2020.