La participación de la ciudadanía en la creación de proyectos y en la toma de decisiones sobre política pública es un modelo cada vez más utilizado por distintos niveles de gobierno. En el caso de México, el ejercicio más grande de democracia participativa es el Presupuesto Participativo de la Ciudad de México (PP-CDMX): su primer ejercicio fue realizado en 2010, involucra el reparto de 1600 millones de pesos entre 1814 colonias y es abierto a la participación de alrededor de 7.5 millones de capitalinos.
A pesar de su magnitud e importancia presupuestaria, las cifras de participación e involucramiento ciudadano continúan siendo bajas, aun cuando en su desarrollo se han implementado políticas de facilitación del voto electrónico y amplias campañas de difusión. En términos de votación, para 2022 participó el 4 % y, desde 2011, en promedio participa el 4.8 % de la lista nominal (Gráfica 1); en 2022 se presentaron 12 327 proyectos, siendo el segundo año con más proyectos presentados (Gráfica 2).
Gráfica 1. Porcentaje de participación ciudadana en los ejercicios de presupuesto participativo de la ciudad de méxico (2011-2022)
Fuente: Elaboración propia con datos del IECM
*Para el caso de 2014, 2017 y 2020-2021, la votación del PP-CDMX se realizó de manera concurrente con la votación de los Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos y de Comisiones de Participación Comunitaria
Gráfica 2. Número de proyectos presentados, aprobados y puestos a consulta popular (2012-2022)
Fuente: Elaboración propia con datos del IECM
El éxito o fracaso de una política pública con múltiples objetivos (desarrollar el entorno urbano, crear actividades sociales, deportivas y culturales por colonia, mejorar la infraestructura de seguridad, fortalecer la cohesión social entre vecinos, fortalecer la educación cívica capitalina, entre otros), como lo es el PP-CDMX, puede ser evaluado desde diversas aristas. A lo largo de este texto me centraré en analizar de manera particular la participación ciudadana en dos etapas del ejercicio (la propuesta de proyectos y la votación en la consulta ciudadana) bajo la premisa de que el capital social es un elemento central para entender la baja participación política que continúa reportando el Presupuesto Participativo capitalino.
Diseño del ejercicio participativo
En diversas ocasiones, se han discutido en este espacio algunos de los rasgos del PP-CDMX, sin embargo, vale la pena rescatar algunas generalidades. Hasta antes de la reforma a la Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de México en 2019, el ejercicio constó de siete etapas —i. elaboración y registro de los proyectos específicos; ii) dictamen de los proyectos registrados; iii) integración de lista de proyectos; iv) difusión de los proyectos; v) desarrollo de la jornada de consulta; vi) validación de los resultados; v) entrega de resultados— en las que los ciudadanos podían participar en la promoción de proyectos, difusión de información entre las comunidades vecinales y en la votación por su proyecto de preferencia.
A partir de 2019, la nueva ley promovió, en las últimas etapas del ejercicio, un mayor involucramiento por parte de autoridades y ciudadanos en la supervisión de la materialización de los proyectos votados, los cuales pueden estar relacionados con mejoramiento de espacios públicos, obras y servicios, y actividades recreativas, deportivas y culturales. La reforma también aumentó el monto a repartir entre las alcaldías, que pasó de 3.25 a 4 %, aplicando criterios de redistribución con base en necesidades socioeconómicas de las alcaldías.
Partiendo de la premisa de que el PP-CDMX se trata de un ejercicio de democracia participativa, es imperativo tener en consideración algunos de los preceptos que supone la teoría para su correcto diseño y desarrollo. Al no ser un ejercicio en el cual se elijan representantes o se decida sobre alguna cuestión de la agenda pública (como sucedería en una consulta popular, referéndum o plebiscito), los presupuestos participativos requieren tanto de una delimitación geográfica1 —con el objetivo de desarrollar propuestas aplicables a objetivos específicos— como del involucramiento ciudadano para la discusión de problemas, proposición de soluciones, deliberación de alternativas, difusión de información y participación electoral.2
Ambas cuestiones suponen barreras de entrada y de desarrollo de la comunicación. Por un lado, la delimitación geográfica constriñe las posibilidades de conocimiento de los proyectos propuestos o a desarrollar en las colonias, pues si bien la ciudadanía habita en comunidades específicas, no es posible asumir que su vida diaria, sus espacios de recreación, sus fuentes de información o sus relacionamientos estén vinculados con su vecindario.3 Esta condición está relacionada a su vez con las barreras de comunicación, pues una mala estrategia de comunicación por parte de la comunidad vecinal, o de los actores involucrados en su desarrollo, puede derivar en el desconocimiento general de las propuestas elaboradas para el beneficio de la comunidad.
La construcción de redes que permitan el flujo de información de manera continua —sean éstas derivadas de la pertenencia formal a grupos sociales, o bien de manera informal entre miembros de una comunidad— así como la confianza interpersonal entre individuos miembros de una comunidad, se vuelven de vital importancia para el desarrollo de una política pública cuyo desarrollo parte esencialmente de la dinámica al interior de comunidades pequeñas.
La importancia del capital social en democracia participativa
La teoría del capital social, entendido como los “rasgos de la organización social como confianza, normas y redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad facilitando acciones coordinadas”,4 permite aproximarse al análisis de la importancia de las relaciones y la confianza (interpersonal e interinstitucional) en contextos en los que la comunicación y la proposición de proyectos son el eje para el éxito de ejercicios de participación ciudadana.
Variables como confianza vecinal, confianza interpersonal, nivel de involucramiento en actividades de trabajo comunitario, confianza a las autoridades del gobierno local y pertenencia, cercanía o participación en actividades de diversos grupos sociales (partidos políticos, sindicatos, comunidades vecinales, comités ciudadanos) dan una visión general del estado del capital social en una comunidad desde un enfoque estructural (redes) y cognitivo (confianza). Para el caso capitalino, estas variables pueden ser encontradas a nivel individual en el Informe sobre Cultura Cívica de la Ciudad de México, elaborado en 2017, por lo que los datos relacionados con el PP-CDMX corresponden al ejercicio de 2018.
Al evaluar cuantitativamente el efecto de variables relacionadas con el capital social con la proposición de proyectos (Tabla 1), la realización previa de trabajo comunitario, comunicación con autoridades del Poder Ejecutivo, la militancia y colaboración en actividades partidistas, acudir a autoridades políticas para resolver un problema, la confianza en los vecinos y la frecuencia de contacto con el Comité Ciudadano (hoy Copaco) resultaron tener un efecto positivo.
Al momento de acudir a votar en la jornada consultiva, variables como haber realizado trabajo comunitario, la confianza y comunicación con el ejecutivo, la organización en comunidad ante un problema, la previa propuesta de proyectos, así como la frecuencia de contacto con el Comité Ciudadano tuvieron un efecto positivo en la participación.
El modelo utilizado destaca también que variables individuales como edad, clase social, ser beneficiario de algún programa social e identificación partidista (PRI y Morena) tienen un efecto positivo para la proposición de proyectos, no así para la votación de estos.
Tabla 1. Resultados del modelo
|
Variable |
Modelo propuesta de proyectos |
Modelo participación en la jornada consultiva con propuesta de proyectos |
|
Capital social estructural |
||
|
Militar en algún partido político |
1.74 · |
1.34 |
|
[0.94, 3.25] |
[0.76, 2.36] |
|
|
Ser miembro de alguna asociación religiosa |
1.07 |
0.96 |
|
[0.57, 2.03] |
[0.55, 1.66] |
|
|
Ser miembro de algún sindicato |
0.67 |
0.54 * |
|
[0.38, 1.20] |
[0.33, 0.88] |
|
|
Ser miembro de alguna asociación vecinal |
1.51 |
1.01 |
|
[0.88, 2.60] |
[0.61, 1.65] |
|
|
Haber hecho trabajo comunitario local |
2.08 ** |
1.43 · |
|
[1.28, 3.36] |
[0.99, 2.07] |
|
|
Frecuencia de contacto con el Comité Ciudadano |
1.73 *** |
1.88 *** |
|
[1.39, 2.15] |
[1.55, 2.27] |
|
|
Capital social cognitivo |
||
|
Confianza en los vecinos |
1.25 · |
1.00 |
|
[0.98, 1.58] |
[0.83, 1.20] |
|
|
Confianza interpersonal |
0.73 |
1.27 |
|
[0.45, 1.19] |
[0.87, 1.85] |
|
|
Confianza en el jefe de gobierno |
0.91 |
0.80 |
|
[0.64, 1.29] |
[0.60, 1.06] |
|
|
Confianza en el Comité Ciudadano |
0.89 |
1.01 |
|
[0.69, 1.15] |
[0.83, 1.24] |
|
|
Confianza en la jefa/e delegacional |
1.08 |
1.44 * |
|
[0.78, 1.51] |
[1.08, 1.92] |
|
|
Organizarse en comunidad ante un problema |
0.86 |
1.45 · |
|
[0.50, 1.49] |
[0.95, 2.20] |
|
|
Colaborar en actividades partidistas |
2.83 * |
1.16 |
|
[1.27, 6.27] |
[0.53, 2.56] |
|
|
Pedir ayuda a un partido político ante un problema |
1.88 · |
1.82 |
|
[0.89, 3.98] |
[0.89, 3.72] |
|
|
Buscar comunicarse con el jefe del ejecutivo |
2.57 * |
2 · |
|
[1.23, 5.37] |
[0.93, 4.28] |
|
|
Haber propuesto un proyecto |
|
6.05 *** |
|
[3.50, 10.47] |
||
|
Determinantes individuales |
||
|
Edad |
1.33 * |
1.00 |
|
[1.05, 1.69] |
[0.83, 1.20] |
|
|
Sexo |
1.06 |
1.23 |
|
[0.67, 1.68] |
[0.87, 1.75] |
|
|
Escolaridad |
0.90 |
0.86 |
|
[0.69, 1.19] |
[0.69, 1.07] |
|
|
Clase social |
1.37 * |
1.12 |
|
[1.03, 1.83] |
[0.90, 1.39] |
|
|
Interés en la política |
1.09 |
1.10 |
|
[0.86, 1.37] |
[0.91, 1.32] |
|
|
Ser beneficiario de algún programa social |
1.92 ** |
0.89 |
|
[1.21, 3.04] |
[0.61, 1.29] |
|
|
Identificarse con el PAN |
1.49 |
1.22 |
|
[0.64, 3.50] |
[0.61, 2.41] |
|
|
Identificarse con el PRI |
2.04 · |
1.52 |
|
[0.98, 4.27] |
[0.78, 2.97] |
|
|
Identificarse con el PRD |
0.96 |
1.00 |
|
[0.44, 2.07] |
[0.58, 1.72] |
|
|
Identificarse con Morena |
1.7 · |
1.03 |
|
[0.91, 3.18] |
[0.62, 1.72] |
|
|
N |
747 |
747 |
|
AIC |
597.04 |
866.61 |
|
BIC |
753.99 |
1028.17 |
|
Pseudo R2 |
0.31 |
0.34 |
*** p < 0.001; ** p < 0.01; * p < 0.05; · p < 0.10
Fuente: elaboración propia
Reflexiones y conclusiones
Al reflexionar sobre los hallazgos, vale la pena evaluar la importancia de los partidos políticos y del Comité Ciudadano. Por un lado, los partidos políticos sirven en el sistema político mexicano como un actor central, tanto para la canalización de demandas como para la consolidación de la cultura cívica. Se puede argumentar entonces que la significancia de variables partidistas evidencia el trabajo realizado por estas instituciones en materia de capacitación y asesoría a ciudadanos para efectuar una adecuada propuesta de proyectos. No obstante, los ejercicios de democracia participativa tienen como objetivo delegar a los ciudadanos la responsabilidad de decidir sobre aspectos comunitarios, por lo que el involucramiento partidista puede desvirtuar la importancia de la ciudadanía en el proceso de decisión y, por lo tanto, desincentivar su participación.
Por otro lado, la importancia que representan los Comités Ciudadanos para la participación ciudadana pudiera ser explicada por su papel en la difusión de información a la comunidad vecinal, pues, formalmente, los miembros de estos órganos son responsables de coordinar estas tareas. Sin embargo, diversos estudios han expuesto conductas y vicios políticos reproducidos al interior y al exterior de los Comités, entre los que se encuentra la función de comunicación entre diversas facciones partidistas y los vecinos de una comunidad, y la cooptación de programas sociales. Esta condición —a la cual se suma la significancia de ser beneficiario de un programa social para la proposición de proyectos— abre la puerta a evaluar con mayor profundidad la dinámica social y política que este órgano tiene para el desarrollo de actividades a nivel colonia.5
La reforma a la Ley de Participación Ciudadana de 2019 deja claro que desde las autoridades y representantes de la Ciudad de México existe un esfuerzo activo por mejorar el Presupuesto Participativo dotándolo de mayores incentivos, transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, valdría la pena debatir si la modificación legal del ejercicio es suficiente para diluir prácticas que, de acuerdo con los datos presentados, podrían desincentivar la participación ciudadana.
Limitar la participación de los Comités Ciudadanos podría parecer un buen esfuerzo para disminuir las posibles prácticas clientelares en el ejercicio. No obstante, ante la ausencia de estos órganos, la comunicación y difusión de propuestas pudiera no ser efectiva si no existen niveles óptimos de involucramiento y cohesión vecinal. Por otro lado, la simplificación de procesos y trámites, así como una mejor campaña de comunicación y capacitación por parte del IECM —institución organizadora del ejercicio— podría desincentivar la participación de partidos políticos en su rol de actores clave para la educación cívica en ejercicios ciudadanos.
A doce años de su llegada a la capital, es visible que su permeabilidad en la dinámica política y social de la ciudad continúa siendo motivo de análisis, principalmente al momento de diseñar políticas públicas que para alcanzar sus objetivos requieren de altos niveles de participación, confianza, comunicación y una ciudadanía más activa.
Carlos Eduardo Pérez Márquez
Licenciado en Política y Administración Pública por El Colegio de México
Este trabajo recupera algunos de los hallazgos de la investigación de grado realizada para la obtención del título de Licenciado en Política y Administración Pública por el Colegio de México y que obtuvo el segundo lugar en el XXIV Certamen de Investigación y Ensayo Político del IEEM. Disponible aquí.
1 Pateman, C. “Participatory Democracy Revisited”, Perspectives on Politics, 10(1), 2012.
2 Boix, C. Democracy and redistribution, Cambridge University Press, New York, 2007, pp. 65-97.
3 Flap, H., y Völker, B. “Social Capital”, en The handbook of Rational Choice Social Research, Wittek, R., Snijders, T. A. B., y Nee, V., (eds.), Stanford University Press, California, 2013.
4 Putnam, R., “Making Democracy Work”, Traditions in Modern Italy, Princeton University Press, 1993, pp. 172- 174.
5 Müller, M. M. “Transformaciones del clientelismo: democratización (in)seguridad y políticas urbanas en el Distrito Federal”, Foro Internacional, vol. LII, núm. 4, 2012, pp. 836-863; Tejera, H., y Rodríguez Domínguez, E. “Las paradojas de la democracia: partido dominante, gobierno y redes políticas en la Ciudad de México”, Estudios Sociológicos, vol. 33, núm. 98, pp. 375-408.