Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1917, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) no ha sido particularmente federalista; de hecho, en la mayoría de sus decisiones ha tenido una clara tendencia al centralismo y a dar prevalencia, tanto normativa como política, a la Federación frente a las entidades federativas. Esto puede ser comprensible en un periodo de formación institucional del Estado federal mexicano, pero hacerlo de manera permanente y sin variaciones acaba vaciando a las entidades federativas de su competencia originaria y las termina haciendo dependientes o subordinadas de la Federación. Hay que aclarar que esta tendencia no ha sido sólo del órgano encargado de la interpretación constitucional, sino también del órgano de reformas a la CPEUM y de desarrollo legislativo, lo que se evidencia en el uso de leyes generales y artículos transitorios a las reformas constitucionales.1
Esta tendencia general encuentra excepciones, en particular en materia de responsabilidad de servidores públicos, específicamente cuando analizamos responsabilidades de servidores estatales y municipales frente a la Federación o a los estados, respectivamente. Uno de los ejemplos más claros se encuentra en las reformas al Título Cuarto de la CPEUM de 1982 (D.O.F. 28 de diciembre de 1982), por iniciativa del presidente Miguel de la Madrid, conocidas como de la “renovación moral”. Es importante recordar que en este proceso de reforma constitucional, en el dictamen de la Cámara de Senadores de 13 de diciembre de 1982 sobre la iniciativa de reforma, las comisiones unidas precisaron que, tratándose de juicio político y desafuero de servidores públicos locales, tanto por responsabilidades políticas como por violaciones a la CPEUM, por manejo de fondos y recursos federales, así como por la comisión de delitos federales en el tiempo de su encargo, la resolución que dictara la cámara correspondiente tendría únicamente efectos declarativos para que las legislaturas de los Estados, en ejercicio de sus atribuciones, determinaran lo pertinente. Esto obedeció a la intención de cumplir “con el doble propósito de abarcar la responsabilidad política de las autoridades locales, y al propio tiempo, preservar, respetar y tutelar la autonomía de los Estados, cumpliendo cabalmente con la finalidad de fortalecer el federalismo”.
En lo que se refiere a la declaratoria de procedencia, las comisiones modificaron la iniciativa agregando el actual párrafo quinto al artículo 111 de la CPEUM, con el fin de que “los gobernadores de los Estados, diputados locales y magistrados de los Tribunales de Justicia locales no queden impunes por la comisión de delitos federales […] con el más absoluto respeto al pacto federal, la declaratoria de procedencia que emitiere la Cámara de Diputados, no removería el obstáculo procesal, sino dejaría a las legislaturas locales la determinación correspondiente”.
De este modo, el órgano de reforma de la CPEUM incluyó a los servidores públicos locales tanto en el procedimiento de juicio político como en el de declaración de procedencia pero, en respeto al pacto federal, se precisó que, para ambos procedimientos, el “exclusivo” efecto sería para que se comunicara a las legislaturas locales y éstas, en ejercicio de sus atribuciones, procedieran como correspondiera. En particular en lo que se refiere a la declaración de procedencia contra servidores públicos locales por la comisión de delitos federales en el tiempo de su encargo, la declaración de la Cámara de Diputados erigida en Jurado de Procedencia (CDJP) tendría un efecto meramente declarativo, dejando a las legislaturas locales la libertad de decidir cómo les corresponde ejercer sus atribuciones una vez realizada esta comunicación, salvaguardando así el estatus de las entidades federativas dentro del pacto federal.2
Ahora bien, en 2021 la Fiscalía General de la República (FGR) inició un procedimiento ante la sección instructora de la Cámara de Diputados en contra del gobernador del estado de Tamaulipas. Posteriormente a las incidencias del procedimiento, audiencias y alegatos, la sección instructora depositó su dictamen el 28 de abril; en sesión de 30 de abril, la CDJP declaró, por 302 votos a favor, 134 en contra y 14 abstenciones, que había lugar a proceder en contra del gobernador de Tamaulipas y que ello se debía comunicar a la legislatura local para los efectos dispuestos en el párrafo quinto del artículo 111 de la CPEUM. Cabe señalar que se presentaron problemas procedimentales en la integración del expediente de la declaratoria de procedencia que impactaron en el dictamen aprobado, junto con el cambio de miembros en la comisión instructora, además de la disonancia entre los delitos por los que se declaró la procedencia (fraude fiscal equiparado) con aquellos por los que finalmente se solicitó y emitió la Orden de Aprehensión (OA) en contra del gobernador (manejo de recursos de procedencia ilícita y delincuencia organizada).3
El mismo 30 de abril, aplicando el artículo 44 de su Constitución Local vigente desde el 3 marzo de 1984, la Legislatura del estado de Tamaulipas emitió un punto de acuerdo mediante el cual declaró que no procedía homologar la declaración de procedencia emitida por CDJP en contra del gobernador, por lo que se determinó que no había lugar a retirar la protección o inmunidad constitucional que éste tenía.
El Congreso local, previendo que la declaración de procedencia de la CDJP pudiera tener efectos aun a pesar del texto del párrafo 5.º del artículo 111 de la CPEUM, presentó una controversia constitucional ante la SCJN (la cc. 50/2021) reclamando los efectos pretendidos por la declaración, dado que había elementos en el desarrollo del dictamen, en particular en sus páginas 15 y 16, en las que hacía notar que ese procedimiento tenía por objeto el remover la inmunidad procesal que la CPEUM le concedía al mandatario local en el 5.º párrafo del artículo 111, para que quedara a disposición de las autoridades correspondientes para ser juzgado penalmente.4 Hay que subrayar que este efecto pretendido se concretó una vez que la FGR solicitó y un juez de distrito especializado en Sistema Penal Acusatorio (JDESPA) en el Estado de México otorgó una OA en contra del Gobernador, lo que originó la presentación de una segunda controversia constitucional (la cc. 70/2021) ante la SCJN. Esta segunda controversia se presentó después de que el ministro instructor desechó la primera controversia (cc. 50/2021) al considerar que no había afectación al Congreso local, porque éste había ejercido su facultad constitucional al decidir no homologar la declaración hecha por la CDJP. La primera controversia tuvo que ser admitida posteriormente dada la revocación de ese desechamiento por el recurso de reclamación 44/2021-CA, proyectado por la ministra Piña y resuelto por la Primera Sala, en el que se reconoció la diferencia entre el dictamen y su efecto pretendido, además de la existencia de un genuino conflicto de interpretación constitucional entre ambos ámbitos de competencia, el local y el de la Federación.5
Para este momento ya había dos controversias presentadas. Ambas fueron resueltas en sesión de 17 de agosto de 2022 por unanimidad en la Primera Sala. La primera se declaró procedente pero infundada, reconociendo la validez del dictamen, aclarando que ese reconocimiento de validez no eliminaba la inmunidad procesal del gobernador (lo cual, debe aclararse también, no era lo impugnado); la segunda, procedente y fundada, declaró la invalidez de la solicitud de la FGR y la OA emitida por el JDESPA.6
Hasta aquí tenemos una narrativa jurídica; sin embargo, debe tenerse presente que esta narrativa se complementa con el contexto político de Tamaulipas. En las elecciones de 2016 el candidato del PAN fue electo gobernador con un 50.15 % de los votos, mientras que el segundo lugar lo obtuvo el PRI con el 36.03 % y el candidato de Morena sólo alcanzó el 2.25 % de los votos. En el Congreso local el PAN obtuvo 20 de los 36 diputados, (dieciséis de mayoría relativa y cuatro de representación proporcional); en segundo lugar, el PRI consiguió 12 diputados (seis de MR y seis RP); los demás partidos, incluido Morena, un diputado de RP cada uno, sumando cuatro diputados. En las elecciones de 2019, en las que sólo se renovaron los diputados del Congreso local, el PAN obtuvo 22 diputados (21 MR y 1 RP), Morena, consiguió 10 diputados (1 MR y 9 RP), el PRI, tuvo tres diputados por RP y, finalmente, MC alcanzó un diputado por RP.7
En las elecciones del Congreso local de 6 de junio de 2021, Morena obtuvo 18 diputados (14 MR y 4 RP); el PAN consiguió 13 (6 MR y 7 RP), el PRI dos por RP; Movimiento Ciudadano alcanzó un diputado por RP y, finalmente, el PT obtuvo dos por MR. En las recientes elecciones para gobernador de 5 de junio de 2022, el candidato de Morena obtuvo el 50.27 % de los votos (un cambio del 1146.1 % con respecto de la elección anterior), el candidato del PAN obtuvo el 44.19 % de los votos y, finalmente, el de MC consiguió el 3.17 %. Es fácil percatarse que las condiciones políticas del estado se modificaron y una nueva mayoría de Morena desplazó al PAN al segundo lugar tanto en el Congreso como en la Gubernatura.
La coincidencia no es causalidad, para lo cual se requeriría un análisis mucho más profundo que el que aquí es posible hacer, pero también es cierto que la acusación al gobernador y la declaración de procedencia, así como la consecuente solicitud y emisión de una OA, generaron un ambiente político adverso para el gobernador y su partido justamente en los periodos electorales. Esto se hace más evidente si se toma en consideración que las controversias se resolvieron hasta el 17 de agosto de 2022; no obstante, habían sido listadas para su resolución desde la sesión del primero de junio, esto es, cuatro días antes de las elecciones para gobernador. Todo el procedimiento de instrucción y resolución de ambas controversias llevó desde el 29 de abril de 2021, cuando se presentó la cc. 50/2021, hasta el 17 de agosto de 2022, cuando se resolvieron ambas controversias por unanimidad en la Primera Sala.
Por otro lado, desde el punto de vista positivo, la Primera Sala de la SCJN no concedió el efecto pretendido del dictamen ni la interpretación hecha por la FGR en su solicitud, ni especialmente la fundamentación del JDSPA al emitir la OA. Una resolución en sentido contrario habría sido muy negativa para la relación entre las entidades federativas y la Federación, ya que los servidores públicos locales hubieran quedado sujetos a una acusación por parte de la FGR y a una posterior declaración por parte de la CDJP, forzando a las autoridades locales a separarlos de sus cargos y ponerlos a disposición inmediata de las autoridades judiciales correspondientes. De haberse resuelto en este sentido negativo, en particular en materia de responsabilidad de servidores públicos, hubiera puesto efectivamente a las entidades federativas en una posición de subordinación a la Federación a través del mecanismo de remoción del fuero de servidores públicos locales, todos titulares de poderes y órganos constitucionales autónomos, que cuentan con esta protección previsto en el título cuarto de la CPEUM.
Laura Rojas Zamudio y Raúl Mejía Garza
Investigadores asociados del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho (IFED) A. C.
1 Esta tendencia está documentada y analizada en nuestro libro Federalismos, el rompecabezas actual, publicado por el Fondo de Cultura Económica en 2018. Una de las preguntas centrales del libro es si los estados han sido despojados de sus facultades originarias o si estos las han cedido, dado que no existe documentada ninguna resistencia o votación contra reformas constitucionales centralizadoras, lo cual tendría que matizarse por las controversias constitucionales presentadas por los estados en contra de la Federación desde 1933 y, en particular, a partir de 1994.
2 Hay que hacer notar que gran parte de las entidades modificaron sus constituciones locales como consecuencia de esta reforma y establecieron, conforme a su libertad de configuración legislativa, procesos diversos para homologar o incorporar localmente las resoluciones federales en ambos procedimientos de responsabilidad.
3 Estos “detalles” procedimentales se pueden apreciar en el voto particular de la Diputada Claudia Pastor Badilla que se publicó junto con el dictamen en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del 30 de abril de 2021 (anexo XX-1). La condición del “principio de especialidad” en la declaración de procedencia no fue analizado por la Primera Sala de la SCJN, ya que ésta no se pronunció sobre si un servidor público puede ser acusado de delitos por los que no se hubiera emitido la declaración de procedencia, como sucedió en el caso. El argumento en favor de que no pueden ser juzgados más que por los delitos por los que se emitió la declaración, se refieren a que el servidor público, de ser declarado inocente, puede regresar a ejercer su encargo, por lo que la separación es condicional y sujeta tanto a la declaración como al efecto del juicio.
4 El dictamen se encuentra en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del 30 de abril de 2021 (anexo XX).
5 Otra perspectiva sobre este mismo caso y resolución pueden consultarse en La declaración de procedencia: “¿Qué decidió la Suprema Corte en el caso García Cabeza de Vaca?”; opiniones previas sobre el procedimiento y cuestiones relacionadas con el uso político de mecanismos de responsabilidad de la CPEUM: “El senador Monreal y la desaparición de poderes”, y “El desechamiento de la controversia constitucional del Congreso de Tamaulipas y el procedimiento de desafuero”, todos en nexos.
6 Hay que hacer notar que los resolutivos de la cc. 50/2021 resultan equivocados, en particular el resolutivo segundo; en primer lugar, dado que lo impugnado no fue el dictamen emitido por la CDJP, el cual no es reclamable por ninguna vía de control constitucional (6º párr. del art. 111 de la CPEUM), lo que hubiera llevado al desechamiento por actualizarse una improcedencia constitucional; en segundo lugar, al aclarar que ese pronunciamiento de validez no elimina por sí mismo la inmunidad procesal del gobernador, debió haber sido declarada fundada, ya que este efecto pretendido era justamente el que se reclamaba y los actos de la FGR y del JDESPA debieron haber sido impugnados en la ampliación de la primera controversia y declarados inválidos en ese segundo resolutivo de la 50/2021, lo que no sucedió debido las incidencias procesales relatadas. En lo que respecta a la cc. 70/2021, debe hacerse notar que la SCJN debería haber dado vista a la FGR, porque tanto la FGR como el JDESPA cometieron un delito al solicitar y emitir una OA contra un servidor público que mantenía el fuero constitucional y, por tanto, no podía ser puesto a disposición de las autoridades. El delito es contra la administración de justicia, conforme al artículo 225, fracción XIX, del Código Penal Federal, el cual se actualiza independientemente de la interpretación hecha por el juez en la fundamentación del JDESPA en la emisión de la OA.
7 Estos diputados sólo duraron dos años en su encargo, ya que así lo indicaba el artículo segundo transitorio de la reforma a la Constitución local de 8 de junio de 2017, que tuvo como finalidad homologar la elección local a la federal.