Sin demócratas no hay democracia: lecciones del Presupuesto Participativo de la CDMX

El Presupuesto Participativo de la Ciudad de México es el más longevo del país (funcionando desde 2011), el de mayor alcance poblacional (aproximadamente 7.6 millones de ciudadanas), y el que destina el monto más alto de recursos (1600 millones de pesos sólo durante 2022). Además, gracias a los esfuerzos del Instituto Electoral de la Ciudad de México (IECM), este PP fue el primero en México que permitió la participación electrónica y también cuenta con uno de los procesos más sencillos para el registro de proyectos por parte de la ciudadanía. Sin embargo, diversas voces le han reprochado que, a once años de existencia, la participación promedio apenas alcanza el 4.2 % del electorado y que, justo por el poco interés de la ciudadanía, los gobiernos de las alcaldías no finalizan los proyectos aprobados, capturan los procesos vecinales e inclusive utilizan al PP de manera electoral.

Sin calificar el fundamento de estas y otras críticas, en este escrito me centraré en explorar cómo el diseño institucional del Presupuesto Participativo capitalino incentiva o desincentiva el involucramiento de la ciudadanía. Para ello realicé un seguimiento histórico de la participación en 1450 unidades territoriales capitalinas desde 2014 y hasta 2022 (descarté los primeros ejercicios del PP por carecer de información suficientemente confiable). Confío en que los hallazgos resulten útiles para futuros cambios normativos y para la puesta en marcha de mecanismos del PP en otras localidades del país.

Desde su invención en Porto Alegre, Brasil durante 1988, el Presupuesto Participativo se ha demostrado como una de las respuestas más populares a la larga crisis de representación política que enfrentan las democracias contemporáneas,¹ pues suman más de 10 000 pueblos y ciudadanes que lo han implementado a lo largo del mundo.²

La idea central de esta innovación democrática es la de proveer un mecanismo institucional mediante el cual la ciudadanía decida directamente sobre el ejercicio de un porcentaje del presupuesto público local, postulando y votando proyectos que atienden las problemáticas vecinales y se desarrollan a nivel de las colonias o los barrios. Cada legislación otorga a este mecanismo distintos grados de deliberación vecinal, de involucramiento ciudadano en su ejecución, niveles del monto ejercido, entre otros detalles.

Es común que los ejercicios de PP registren bajos niveles de participación.³ Si bien una ciudadanía activa y presente en las decisiones públicas es algo deseable, lograrlo se enfrenta al desafío que implica para un grupo de personas (que, aunque son vecinas, no son necesariamente amigas) coordinarse y perseguir objetivos compartidos. Además, la imposibilidad de penalizar la no participación negando el disfrute de los beneficios públicos obtenidos por el PP a quienes no se involucraron genera un fuerte incentivo a evitar los costos y esfuerzos de comprometerse con la acción colectiva.⁴

Por estas razones, resulta llamativo que en la CDMX todos los años existan unidades territoriales en las que la ciudadanía acude masivamente a las urnas durante las consultas de Presupuesto Participativo. Son ejemplos de cómo, retando la tendencia, hay colonias y pueblos que logran coordinarse para participar del mismo. Entender cómo ocurre esto reviste importancia porque permite sugerir pautas de diseño institucional y, a la postre, aprovechar los beneficios sociales que se derivan de comunidades que han superado los costos de acción colectiva y que ahora pueden organizarse para alcanzar objetivos más allá del propio Presupuesto Participativo.

Tabla 1 Participación histórica a nivel unidad territorial en el Presupuesto Participativo de la Ciudad de México (2011-2021)

* Consultas concurrentes con elección de Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos y de Comisiones de Participación Comunitaria.
Fuente: Elaboración propia con información del IECM (2022)

Explicar la asistencia a urnas es complicado porque se trata de una cuestión multicausal que incluye tanto razones profundas —las convicciones políticas o el diseño institucional— como eventos fortuitos, como la pérdida de la credencial de elector. No obstante, en la literatura existe cierto consenso respecto a los elementos que influyen en el nivel de participación durante los ejercicios de PP.⁵ Partiendo de este estado del arte analicé seis variables en las unidades territoriales observadas para explicar los niveles de participación. A saber: tamaño de la población, monto del presupuesto asignado, concurrencia con otras elecciones, aprendizaje acumulado carácter consultivo-deliberativo, e influencia de las unidades territoriales vecinas.

Si bien es necesario acudir a estudios cualitativos para refinar estos resultados, los hallazgos permiten aproximar una caracterización de las colonias que participan ampliamente de la innovación democrática que nos ocupa. A continuación, describo los principales hallazgos.

Tamaño de la población

Conforme a lo esperado, el 88 % de las unidades territoriales que registran niveles de participación por encima de la media capitalina tienen una población por debajo del promedio. Ello responde directamente a los desafíos de la acción colectiva: mientras más grande el número de habitantes más difícil es lograr su organización. Así, en general, el PP capitalino es más atractivo en colonias con menos de 2000 personas electoras. Una excepción a este patrón es la alcaldía Milpa Alta, en la que su poca densidad poblacional (27.1 Hab/HA) parece afectar los niveles de participación.

Monto del presupuesto asignado

Por otra parte, sólo el 15 % de las colonias que recibieron un monto superior a la media alcanzaron niveles de participación por arriba del promedio. Es decir, contrario a lo que la intuición podría suponer, aumentar el monto disponible no se traduce en automático en un mayor involucramiento de la ciudadanía en los ejercicios del PP. Ello es particularmente notorio en las unidades territoriales de alto nivel de desarrollo e ingreso, pues son las colonias menos favorecidas las que generalmente recurren más al PP.

Concurrencia con otras elecciones

La concurrencia con otros procesos electorales, especialmente durante la integración de las Comisiones de Participación Comunitaria (Copacos), antes denominadas Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos, es una de las variables de mayor impacto positivo en la participación, aumentando una media del 30 % la asistencia a las urnas durante las consultas del PP. Es plausible suponer que las campañas barriales de promoción que realizan estos liderazgos locales, aunque discretas, logran influir en el ánimo político y proporcionan información sobre esta herramienta de innovación democrática a sus pares.

Aprendizaje acumulado

Es posible observar que las unidades territoriales que logran superar la media capitalina tienden a mantenerse por arriba de ese nivel a lo largo del tiempo hasta en un 2 % con cada punto porcentual obtenido en la consulta previa. Una primera forma de explicar esta alta participación es adjudicarla a esfuerzos de captura del PP por parte de partidos políticos.⁶ No obstante, esta hipótesis es insuficiente porque los niveles de participación elevada sostenida en el tiempo deberían ser más o menos homogéneos en las unidades territoriales de la misma alcaldía, ya que son gobernadas por los mismos grupos políticos y ese no es el caso que muestran los datos.

Otra forma de explicar la alta participación es mediante la emergencia de grupos organizadores de la comunidad, reconocidos en la literatura como “emprendedores de políticas”, capaces de asumir por sí mismos la mayoría de los costos de la acción colectiva.⁷ Una elevada participación en una colonia es evidencia de la posible existencia de estos grupos de emprendedores, que pueden o no estar organizados en Asociaciones Civiles u otros mecanismos no gubernamentales o formales, pero que facilitan la participación para todo su vecindario.

De ser el caso, la generación de grupos vecinales organizados a partir de los espacios deliberativos que supone el nuevo diseño de Presupuesto Participativo explicaría, por una parte, cómo es que una vez alcanzados niveles altos de participación, las colonias y pueblos tienden a mantenerlos a lo largo de varios procesos: hay aprendizaje y organización acumulada.

Carácter consultivo-deliberativo

El PP capitalino ha sufrido diversos cambios en una década de existencia. El más reciente fue la reforma de 2019, que significó un cambio profundo del diseño institucional y tuvo por objetivo resolver las principales deficiencias observadas durante los ejercicios previos,  como la baja participación, el incumplimiento de la ejecución de los proyectos,⁸ y la cooptación de algunos de los Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos por actores políticos ligados a las alcaldías.⁹

Con la reforma se agregaron nuevos controles al ejercicio del gasto, se cambió el mecanismo de asignación de montos presupuestales, y se instauró un “esquema de decisión y aplicación en asambleas ciudadanas”¹⁰ que otorgó un mandato más deliberativo al proceso, por ejemplo, obligando a la realización de asambleas de “diagnóstico” de las problemáticas vecinales previamente a la presentación de proyectos.

En la práctica, muchas colonias han dado por satisfecho este requisito asambleario convocando formalmente pero sin deliberar en la práctica. Revisando las minutas de las asambleas de diagnóstico es posible intuir cuáles de ellas sí fueron experiencias deliberativas en función de la cantidad de personas asistentes. De esta manera, logré comparar la evolución de las unidades territoriales que presumiblemente sí realizaron procesos deliberativos tras la reforma de aquellas que se limitaron a satisfacer documentalmente el requisito. Las primeras aumentaron en promedio su participación en medio punto (0.54 %). Si bien es un incremento moderado, al traducir este porcentaje a números absolutos vemos que los tres ejercicios posteriores a la reforma han atraído más de 40 000 nuevas personas al PP. 

Influencia de unidades territoriales vecinas

Finalmente, un análisis de correlación espacial encontró poca influencia en los niveles de participación entre unidades territoriales aledañas, por lo que no parece haber transferencia de aprendizajes y capacidades entre colonias. Aun así, es posible distinguir conglomerados de baja participación, particularmente ubicados en colonias de altos ingresos y desarrollo. Por ejemplo, la zona del Valle Centro (alcaldía de Benito Juárez) o en los alrededores de Polanco (Miguel Hidalgo). Sin embargo, hay un clúster de alta participación en las colonias aledañas al cerro de la Estrella en Iztapalapa. Una probable explicación sería la conocida organización vecinal que caracteriza a la zona de los Culhuacanes, caracterizada por la lucha colectiva que mantienen para el acceso a bienes y servicios públicos.¹¹

En cualquier caso, la evidencia señala como una ruta plausible la organización de encuentros entre Copacos para el intercambio de experiencias e ideas que ayuden a usar los casos de éxito como catalizadores de la participación en otras unidades territoriales.

Mapa de clústeres por nivel de participación histórica en el PP de la Ciudad de México (2014-2022)

Fuente: elaboración propia

Conclusiones

La premisa según la cual sin demócratas no hay democracia debe reconocer los costos individuales de participar de lo público; la apertura de espacios de decisión no implica necesariamente un mayor involucramiento de la ciudadanía, ya que se enfrenta a desafíos de acción colectiva que, como se ve en el PP capitalino, pueden variar incluso a nivel de las colonias y los barrios. En ese sentido, los resultados del diseño institucional deben valorarse tanto por sus efectos generales como por los producidos a nivel de las unidades territoriales, algunas de las cuales han consolidado capacidades organizacionales a partir del Presupuesto Participativo.

Por ejemplo, tenemos los casos de las colonias Reforma Social y El Ocotal. La primera, ubicada en la alcaldía Miguel Hidalgo, ha utilizado los recursos del PP para costear la larga defensa jurídica que sostienen en contra de un particular que reclama la posesión de un terreno de 30 000 metros cuadrados que actualmente es utilizado como parque público. Por otra parte, en la colonia El Ocotal, de la alcaldía Magdalena Contreras, la ciudadanía utilizó los recursos del PP para limpiar los escombros generados por el sismo de 2017. Desde entonces, la organización vecinal ha utilizado esta innovación democrática para rescatar sus áreas públicas a lo largo de varias etapas para volverlas espacios de encuentro y promoción del deporte y la cultura.

El PP de la Ciudad de México ha demostrado que en múltiples unidades territoriales sirve como incentivo para que las y los colonos articulen espacios de conversación sobre sus problemáticas compartidas y, a la postre, generen dinámicas de acción colectiva y se empoderen como agentes de cambio en sus comunidades. Sin embargo, todo depende de la superación de barreras de entrada a la organización vecinal y, por lo tanto, el diseño de esta y otras innovaciones democráticas exige una comprensión amplia sobre la pluralidad de la sociedad a la que va dirigido y flexibilidad suficiente para facilitar su apropiación por parte de la ciudadanía. De otra forma se corre el riesgo de que una baja participación derive en descrédito para estos mecanismos que tratan de atender la crisis de representación democrática que padecemos.

Eduardo Muñiz Trejo
Maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE y politólogo por la UNAM

Este artículo recupera algunos de los hallazgos de la investigación de grado que realice durante la maestría de Administración y Políticas Públicas en el Centro de Investigación y Docencia Económicas A. C. (CIDE) y que puede consultarse en formato de tesis en: http://repositorio-digital.cide.edu/handle/11651/3

¹ Ver: Ferrajoli, L. “La crisis de la democracia en la era de la globalización”, Anales de la Cátedra Francisco Suárez, 39, 2005, 37–51; Reveles, F., “Problemas de la representación política y de la participación directa en la democracia”, Estudios Políticos, 42, 2017, pp. 11–35; Tormey, S., “The Contemporary Crisis of Representative Democracy”, Democratic Theory, 1(2), 2014.

² Dias, N., Enríquez, S., Cardita, R., Júlio e Serrano, S., y Serrano, T. Participatory Budgeting World Atlas 2020 – 2021, 2021.

³ Goldfrank, B. Comparando los presupuestos participativos: tiempos, contextos, escalas Ponencia presentada en el Seminario internacional Democracia Participativa, organizado por el Instituto Electoral de la Ciudad de México, 2019.

⁴ Irvin, R. A., y Stansbury, J. “Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort?”, Public Administration Review, 64(1), 2004, pp. 55–65;  Olson, M.,  La lógica de la acción colectiva: bienes públicos y la teoría de grupos, Limusa S. A. de C. V, 1992.

⁵ Bátiz, M. L. G., y Arana, L. T. “El presupuesto participativo: Un balance de su estudio y evolución en México”, Perfiles Latinoamericanos, 26(52), 2018, pp. 1–28; Goldfrank, ob. cit.; Montecinos, E. “Diseño institucional y participación ciudadana en los presupuestos participativos”, Política y gobierno, XXI(2), 2014, pp. 351–378; Schneider, C., y Díaz, M. “Democracia y participación local: Debates teóricos y análisis empírico de los presupuestos participativos en las ciudades argentinas”, Revista Iberoamericana de Estudios Municipales, 2016.

⁶ Escamilla, A., y López de la Torre, R. “El presupuesto participativo en la Ciudad de México: problemas de diseño institucional y niveles de participación ciudadana”, Sociológica, 103(36), 2021.

⁷ Escamilla Cadena, A. “El presupuesto participativo en la Ciudad de México: modalidades y resultados”, Espiral estudios sobre Estado y sociedad, Vol. 26, Número 74, 2019; Olson, ob. cit.

⁸ Ver: Martínez, M., García, I., y Trejo, J. “Presupuesto participativo, parte integrante de la gobernanza; caso de estudio: Ciudad de México”. En M. García y E. Cardoso (Eds.), Estudios sobre el desarrollo regional en México desde la perspectiva financiera, social, educativa y empresarial. Un enfoque interdisciplinario. Instituto Politécnico Nacional – Colofón Ediciones Académicas, 2015, pp. 64–77; Montoya, M., “Presupuesto ni participativo ni transparente”, nexos, marzo de 2017.

⁹ Ver: García, M., y Téllez, L. “El presupuesto participativo: un balance de su estudio y evolución en México”, Perfiles latinoamericanos, 26(52), 2018; Marquina, M. de L., “Capital Social y desarrollo territorial en la Ciudad de México: una reflexión a partir de los presupuestos participativos”, Desenvolvimiento Regional em debate, 3(2), 2013; Melchor, D., “La incomodidad general ante los comités ciudadanos”, Letras Libres, mayo de 2017.

¹⁰ Congreso de la Ciudad de México, “Tercer periodo extraordinario de sesiones del primer año de ejercicio”, Diario de los Debates, 12 de agosto de 2019, p. 2.

¹¹ Delgadillo Bermúdez, A. K., Hernández Lara, O. G., y Zizumbo Villarreal, L. “Una aproximación a la configuración del espacio y consumo turístico en Coyoacán”, Geograficando, 14(2), e042, 2018.