Los municipios son el orden de gobierno más cercano a la población. Su proximidad geográfica y la atención a un número menor de personas (en comparación con un gobierno estatal o nacional) permite una relación más directa entre gobierno y ciudadanía. En esta relación es más fácil adecuar las acciones de gobierno a preferencias locales y específicas; al mismo tiempo, favorece que las personas incidan en mayor grado cuando al involucrarse en la toma de decisiones. Asimismo, puede haber un mayor interés en conocer lo que hace el gobierno cuando los efectos de sus decisiones se viven en mayor cercanía (como cuando se anuncian nuevas obras de infraestructura o se interrumpe el servicio de agua potable en su colonia) en comparación de cuando decisiones similares se toman a varios kilómetros de distancia. Adicionalmente, esta relación cercana se refuerza con las responsabilidades que la Constitución define para los municipios y que las personas utilizan todos los días: el agua potable y el drenaje, el alumbrado público, la limpia y recolección de residuos, mercados, calles, parques y jardines, y seguridad pública.
Ahora bien, en la relación entre la población y su gobierno local entran en juego los gobiernos estatales y federal que financian la mayoría del gasto público en los municipios. Para muestra, un dato: en promedio, tan sólo el 10.7 % del ingreso municipal en 2020 provino de recursos que ellos mismos obtienen (la cifra en 2019 fue de 11.7 %). Si bien ha habido una mayor descentralización política y administrativa en las últimas décadas, en gran medida los gobiernos locales aún dependen fiscalmente de los recursos estatales y federales.
Esta alta dependencia desdibuja la relación directa entre gobiernos locales y su población: las personas no financian directamente al gobierno local, lo que complica el seguimiento de sus aportaciones; mientras que el gobierno local depende de las gestiones que realiza otro orden de gobierno para hacerse de recursos, lo que podría restar interés a mantener un vínculo constante de transparencia y rendición de cuentas con su población. Así, el dinero que aporta una comunidad es recaudado por la Federación (o gobierno estatal), que posteriormente transfiere una porción entre diferentes municipios. Aunque esto es deseable porque permite reglas compartidas y una redistribución entre regiones, vuelve a los gobiernos locales dependientes de los superiores.
Un modelo alternativo sería aquel en el que el gasto local está principalmente financiado de manera directa por la comunidad, sin intermediarios de por medio. Al menos desde lo planteado por la literatura de federalismo fiscal, entre más autónomo sea un gobierno —es decir, que genera una mayor proporción de sus recursos—, mayor será su necesidad de ser abierto a su población. Esto, porque existe una relación más directa con las personas que están financiando sus acciones y que tienen exigencias puntuales. En el mismo sentido, conforme una población financie en mayor medida a su gobierno local, tendría mayor facilidad e interés en dar un seguimiento e influir en la toma de decisiones. Esto no quiere decir que si una persona no financia no debería involucrarse en la toma de decisiones; más bien, es una apuesta a que pueda haber una relación más directa entre una población y su gobierno referente al financiamiento del gasto público y la toma de decisiones que implica.
Para responder qué tan cierto es lo anterior, en este artículo exploramos la relación entre autonomía fiscal de los gobiernos locales y su grado de apertura gubernamental. La hipótesis es que los gobiernos con mayor autonomía serán aquellos que también muestran una mayor apertura. Para operacionalizarlo, utilizamos los datos del Inegi sobre Finanzas municipales y los datos de la edición más reciente de la Métrica de Gobierno Abierto1 (MGA) 2021 del INAI en colaboración con el CIDE.
El estado y evolución de la autonomía fiscal y la apertura gubernamental en los municipios
En términos de autonomía, el panorama no es muy alentador: desde hace varios años, el promedio —y la mediana— de autonomía fiscal entre municipios ha ido descendiendo. Los municipios recaudan (en pesos constantes) cifras muy similares a las de hace una década, pero las transferencias que realizan los gobiernos estatales o federales hacia ellos han aumentado considerablemente en el tiempo, con lo que ha disminuido la proporción de autonomía.
Gráfica 1. Autonomía fiscal de los municipios mexicanos, 1989-2020
Los resultados en apertura gubernamental tampoco son muy alentadores para los municipios: de hecho, son el orden de gobierno peor evaluado, tal y como lo señala la gráfica 2. La mayoría de los municipios estudiados están por debajo del valor general de la MGA para 2021: 246 (un 57.1 %). Al comparar los datos de las tres ediciones de la MGA, es posible observar que ha habido un comportamiento diferenciado: entre 2019 y 2021, sólo el 44.6 %2 de los municipios tuvo una mejoría; en cambio, entre 2021 y 2017, hubo mejoría para el 72.0 %.3
Gráfica 2. Diagrama de caja de los valores en gobierno abierto en la MGA por orden de gobierno, 2021
Al considerar la relación entre estas dos variables, sí existe una correlación positiva y significativa entre la autonomía fiscal y la apertura gubernamental. La relación entre ambas variables es particularmente clara hasta porcentajes de autonomía fiscal del 30 % y de apertura gubernamental en 0.50. Así pues, los datos de los municipios mexicanos parecen confirmar tentativamente la idea de que a mayor autonomía, hay también mayor apertura. Sin embargo, sería interesante explorar en mayor medida el sentido de la relación entre estas dos variables y su fuerza en diferentes rangos (tanto de autonomía como de apertura gubernamental). Sobresale que varios de los municipios con los mayores niveles de autonomía fiscal son también turísticos y parecen desviarse de tener una mayor apertura gubernamental; es posible que la discusión conceptual entre estas dos variables requiera contextualizarse para estas observaciones.
Gráfica 3. Correlación de Pearson entre autonomía fiscal (2020) y gobierno abierto (2021) para municipios mexicanos
Ahora bien, en un conjunto de municipios con resultados entre 2017 y 2021 en la MGA, no hay una relación entre el aumento en su autonomía fiscal y su aumento en apertura gubernamental. Aunque entre mayor es la autonomía fiscal también es mayor la apertura gubernamental, el aumento en una de las variables no se relaciona de manera inmediata en un aumento de la otra. Ante ello, análisis futuros podrían explorar cómo es que se relacionan estas dos variables en el tiempo y, si es que la relación es particularmente en un sentido, cuánto tiempo tarda en materializarse.
Con estos resultados, ¿qué hacer?
En términos de autonomía fiscal, el estancamiento en pesos constantes y la disminución en términos porcentuales hacen necesaria una reevaluación de la estructura de financiamiento de los municipios mexicanos. Si bien es deseable contar con transferencias que equilibren regionalmente las desigualdades del país, esto no debe estar acompañado de la renuncia a la búsqueda de financiamiento propio. Además de relacionarse con aspectos positivos como la apertura gubernamental, el aumento de la autonomía fiscal está relacionado con el aprovechamiento de impuestos que en general son recaudados por debajo de su potencial, tal y como sucede con el predial.
En términos de apertura gubernamental, podría haber factores de carácter estructural u organizacional (como la autonomía fiscal o la profesionalización) que expliquen los diferentes niveles existentes en nuestro país. No obstante, instrumentos como la MGA son una herramienta útil para fortalecer la apertura gubernamental a nivel local. Al respecto, los resultados de la MGA muestran que una característica común entre los municipios que están por encima de la media de autonomía fiscal es que suelen cumplir en mayor medida con las obligaciones estipuladas en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública: por ejemplo, responden de forma oportuna, en promedio, al 87.9 % de las solicitudes de información que reciben, en comparación con el 65.8 % de quienes están por debajo de la media.
Asimismo, la MGA permite identificar áreas de mejora diferenciadas en apertura gubernamental. Como se muestra en la gráfica 3, Chilpancingo y Zinacantepec tienen niveles similares de apertura gubernamental (0.48 y 0.49) y de autonomía fiscal (17.4 % y 17.1 %), además de que cuentan con una población similar. Sin embargo, el resultado en apertura gubernamental varía en mayor medida al analizar cada uno de los diferentes componentes que conforman la calificación. El gobierno municipal de Chilpancingo sí reporta mecanismos formales de participación ciudadana, mientras que el gobierno municipal de Zinacantepec no lo hace. Sin embargo, en un ejercicio de usuario simulado en el que se contacta a las autoridades locales para hacerles llegar una propuesta ciudadana y observar cómo la procesan, en Zinacantepec el ejercicio sí logró activar una ruta de atención a la propuesta, en comparación con lo que ocurrió en Chilpancingo, donde no se logró. Asimismo, en términos de transparencia, Zinacantepec sí publica datos abiertos, mientras que Chilpancingo no lo hace. Por el contrario, Chilpancingo respondió al 100 % de lo preguntado en solicitudes de información, mientras que Zinacantepec sólo al 25 %. Cada uno de estos municipios puede encontrar en la MGA las áreas de mejora para sus labores de apertura gubernamental.
Resulta interesante observar la relación entre dos características deseables en los municipios: su autonomía fiscal y su apertura gubernamental. Ambas variables parecen estar vinculadas porque permiten una relación más directa entre gobierno y población, así como un mayor interés en mantener esta relación viva. En el área de autonomía fiscal, lamentablemente, la tendencia va a la baja y no hay una ruta clara para hacer que los municipios aprovechen los recursos que son cobrados por debajo de su potencial. Por su parte, en el caso de la apertura gubernamental, la MGA ofrece un diagnóstico sobre áreas específicas de acción que pueden ser consideradas por los municipios para mejorar la forma de gobernar en el día a día, lo que es de suma importancia al tratarse del espacio de interacción más inmediato con la ciudadanía.
Al corroborar con este análisis que los municipios con mayor autonomía son aquellos que también muestran un mayor grado de apertura gubernamental, es importante considerar que estas dos agendas —aunque relevantes en lo individual— pueden traer grandes beneficios si se trabajan en paralelo. En el contexto actual, sigue siendo una tarea pendiente fortalecer las capacidades de los municipios. La apuesta por gobiernos autónomos, que rinden cuentas y favorecen la participación ciudadana aumentará la probabilidad de que la gestión local se traduzca en resultados que verdaderamente incidan en las condiciones de vida de las personas que lo habitan.
Pablo de los Cobos
Investigador asociado del CIDE
Diana Laura Ramírez
Investigadora en género, trabajo de cuidados y desarrollo sostenible. Maestra en Cooperación Internacional para el Desarrollo por el Instituto Mora
1 La Métrica de Gobierno Abierto es un estudio que mide, desde la experiencia ciudadana, qué tanto las oficinas públicas del país transparentan la información sobre sus atribuciones y qué tanto permiten la participación en la toma de decisiones. Entre los 1365 sujetos obligados que son analizados en la edición 2021 de la MGA, hay información sobre 431 gobiernos municipales (446 contemplando a las alcaldías de la Ciudad de México, que no son consideradas en este artículo). Los resultados de la tercera edición pueden consultarse aquí.
2 Datos únicamente para 287 municipios.
3 Datos únicamente para 150 municipios.