A lo largo de sus casi 231 años de existencia, la Universidad de Guadalajara (UdeG) ha atravesado por momentos de incertidumbre en su autonomía, patrimonio y sostenibilidad financiera. En el año de 1855, la Universidad fue clausurada mediante el decreto del entonces gobernador, Santos Degollado Sánchez. Las implicaciones de esta clausura fueron la supresión de su financiamiento y patrimonio, así como el control político en la designación de sus cuerpos directivos. Hasta 1925, el gobernador José Guadalupe Zuno Hernández volvió a instaurar la Universidad, esta vez conducida eficazmente por el rector Enrique Díaz de León.
Casi un siglo después, otra vez hay un conflicto que lesiona la vida institucional de la Universidad. En 2021, el Gobierno de Jalisco realizó una reasignación de 140 millones de pesos que originalmente estaban destinados a la construcción del Museo de Ciencias Ambientales y los dirigió para construir el Hospital Civil de Oriente; recursos que ya habían sido aprobados y etiquetados por el Congreso del Estado de Jalisco y también por el Consejo General Universitario de la UdeG. Si bien la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha rechazado dos controversias constitucionales en esta materia, una promovida por la propia UdeG y otra por la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Jalisco, lo ha hecho por razones procedimentales, sin discutir “el fondo” del asunto. Cabe señalar que la ruta jurídica de la UdeG sigue avanzando por la vía del amparo.
Debe puntualizarse que el conflicto no sólo es presupuestal sino también patrimonial, en tanto que se invade la independencia sobre la planeación de la infraestructura de la universidad. Este conflicto también es profundamente político, pues hay diferentes grupos de poder —estatales y federales—, que se están confrontando en los niveles federal y estatal y en los ámbitos jurídicos, administrativos e institucionales. En ese clima de encono, más de 100 000 universitarios han salido a las calles para exigir respeto a la vida institucional de la Universidad.
La situación actual de la UdeG tiene algunos elementos comunes con los hechos históricos de los siglos XVIII y XIX. Si bien sería exagerado decir que la UdeG podría vivir otra clausura, lo cierto es que de nueva cuenta está siendo lesionada en su patrimonio, así como en su autonomía política y presupuestal.
El caso de la Universidad de Guadalajara muestra varias lecciones acerca de la vulnerabilidad de todas las instituciones públicas de educación superior. En el Siglo XIX no teníamos un pacto federal que garantizara el desarrollo de la educación en las entidades federativas. En pleno Siglo XXI, ¿qué tanto funciona el complejo arreglo federal para sostener la autonomía universitaria y preservar la realización de sus funciones?, ¿el conflicto de la UdeG puede extrapolar lecciones para el país?
Autonomía universitaria e independencia presupuestal bajo un federalismo disfuncional
El desarrollo de las universidades públicas siempre sucede en medio de una tensión entre la defensa de su autonomía y el financiamiento gubernamental. Muñoz1 refiere la autonomía como aquella que le otorga posibilidades: para ejercer libremente la reflexión y la crítica, autogobernarse y poder tomar decisiones sobre su desarrollo y sobre cómo habrá de vincularse con su entorno social.
Sin embargo, las universidades públicas dependen del financiamiento estatal para el soporte a todas las actividades académicas, de investigación y de extensión. Las universidades deben ser financiadas porque generan uno de los servicios públicos más especializados y con mayor impacto en el crecimiento económico y en el bienestar social: el capital humano.
López, Lagunes y Recio2 consideran que la educación superior en México ha atravesado cuatro periodos. Una primera etapa denominada modernizadora (1940-1960), que se caracterizó por vincular la investigación científica y la planeación de la educación superior. Una segunda etapa de expansión (1960-1970), que se caracteriza por la creación de más universidades tanto en el centro del país como en los estados, así como nuevas formas de organización administrativa y académica; además de un fuerte crecimiento en los programas federales para financiar la enseñanza, la infraestructura y la permanencia del personal. Una tercera etapa (1980-2000), de desaceleración, se caracterizó por un sistema de estímulos externos, basados en el financiamiento estatal. Se trataba sobre todo de introducir criterios de eficacia y eficiencia del desempeño institucional. Finalmente, una cuarta etapa que inicia en el año 2000 y que sigue vigente en la que, a través de estándares internacionales, se ponderó a la evaluación como el principal elemento articulador de la educación. Así se consolidaron procedimientos de evaluación, programas de financiamiento extraordinario y cuestiones organizativas particulares.
De acuerdo con Muñoz,3 en el federalismo educativo precisamente el establecimiento de los programas de subsidios extraordinarios permitió que el gobierno interfiriera en las universidades. Así, a pesar de que las universidades públicas son las únicas instituciones educativas a las que el Estado les reconoce autonomía, existen varios mecanismos que permiten la injerencia de los gobiernos de distinto nivel.
Por ejemplo, a nivel federal se establecen programas con reglas de operación que deben seguir las universidades; sus presupuestos deben ser incluidos y aprobados en los presupuestos federal y estatal; adicionalmente existen subsidios para el financiamiento de programas específicos que se formalizan mediante convenios coyunturales; finalmente, hay políticas de control de calidad que condicionan el acceso a otros recursos federales adicionales.4
En ese contexto, Moreno5 concluye que la suma de todas estas políticas contribuyó a tener universidades más fuertes en términos organizacionales. De hecho, la mayor parte de las universidades estatales pudieron impulsar programas propios y, en cierto sentido, esto mejoró su autonomía, mas no su independencia.
El financiamiento federal y estatal de la Universidad de Guadalajara
El presupuesto de la UdeG se compone de distintas fuentes: el subsidio federal ordinario, el subsidio estatal ordinario, los ingresos autogenerados, el subsidio federal extraordinario, el subsidio estatal extraordinario y otras partidas estatales. Como puede verse en la Gráfica 1, durante el año pasado, la composición de su financiamiento fue: 46 % del ordinario federal y 45 % del ordinario estatal. Estos recursos se destinan a la educación media y superior para cada año (en estas proporciones). La transferencias federales y estatales ordinarias están definidas en los convenios marco de colaboración para el apoyo financiero celebrados por la Federación, el gobierno estatal y la Universidad.
Estos esquemas de transferencias coordinadas aplican también para otros niveles de educación básica (incluso para otro tipo de bienes públicos como salud), y suponen una responsabilidad compartida en el financiamiento de bienes públicos esenciales y sustantivos. Este no es el caso de los subsidios extraordinarios y otras aportaciones estatales que no son permanentes y pueden fluctuar. Algo similar ocurre con los ingresos autogenerados.
Tendencias en el gasto en educación de la UdeG
A continuación, presentamos las tendencias respecto al financiamiento para el gasto en educación, que en el caso de la Universidad de Guadalajara involucra a la educación media superior y superior. En la educación media superior existen 165 plateles distribuidos en todo el estado; también hay 16 campi y sedes universitarias.
Este análisis de las tendencias se construyó a partir de la información presupuestal (Presupuesto de Egresos de la UdeG y Presupuesto de Egresos de la Federación) y de la matrícula de alumnos en educación media superior (EMS) y educación superior (ES), para el periodo de 2007 y 2022. Los valores monetarios se expresan en pesos constantes de 2018 usando el Índice Nacional de Precios al Consumidor. Para efectos de comparación, se presentan los valores monetarios totales y los per cápita de los subsidios ordinarios federal y estatal. Se omitieron los egresos extraordinarios.
En la Gráfica 2 se puede apreciar la relación entre el presupuesto total que recibió la UdeG y el crecimiento de la matrícula de los alumnos de preparatoria y de nivel superior. Uno de los componentes de asignación de los recursos federales suele ser la dimensión de la población atendida. Por esta razón, en las escuelas se considera el tamaño de la matrícula como determinante de su presupuesto. Pese a ello, usualmente hay tensiones entre la demanda de ingreso en la preparatoria y universidad y las posibilidades de admitirlos en las instituciones públicas. En ese sentido, las universidades públicas hacen muchos esfuerzos para poder ingresar a la mayor parte de solicitantes. Sin embargo, esa apertura de espacios depende del financiamiento, infraestructura y recursos humanos disponibles.
En esta gráfica se puede observar cómo, pese a las fluctuaciones en las asignaciones presupuestales, el número de alumnos aceptados creció en la UdeG. Particularmente, desde 2018 se advierte un marcado descenso en el presupuesto y, al mismo tiempo, una marcada aceleración en el crecimiento de la matrícula. El crecimiento constante de la matrícula muestra que, a pesar de la insuficiencia de recursos públicos, la UdeG educa a más personas. También debe observarse que en los últimos años se generó una brecha entre el presupuesto y la matrícula. Esta brecha no es consistente en el contexto del federalismo fiscal y de las transferencias gubernamentales encaminadas a promover el desarrollo económico; la proporcionalidad obliga a una correspondencia entre el incremento en la demanda de un bien público y el aumento en los recursos que deben destinarse para su atención.
La Gráfica 3 muestra la distribución del presupuesto por alumno de acuerdo con los subsidios de la Federación y del gobierno estatal. El subsidio ordinario federal más alto por alumno fue de 22 456 pesos (en el año 2015) y el menor fue de 15 766 pesos (en 2009). En lo referente al gobierno estatal, la mayor cantidad dada por alumno fue de 22 222 pesos (en 2007) y la menor fue de 15 990 (en 2022).
También hay que resaltar las líneas de tendencia. Mientras que la tendencia del financiamiento por alumno es ascendente para el subsidio federal, en el caso del estatal la tendencia es descendente. Sin embargo, debe hacerse notar que desde 2020 todos los subsidios han disminuido, pero este descenso ha sido mayor el gobierno estatal. Particularmente, en 2021 y 2022 se recibieron los menores subsidios en todo el periodo analizado.
Por último, la Gráfica 4 muestra las tasas de crecimiento de los subsidios federales y estatales por alumno. De esta comparación hay dos hechos que salen a la luz. Ni el gobierno federal ni el estatal han sido consistentes en cuanto a los subsidios que entregan a la UdeG. Esto es, hay años en los que el subsidio aumenta y en otros disminuye. Sin embargo, una segunda tendencia es una especie de efecto de “arrastre”. En los años que el gobierno federal aporta más, el gobierno estatal también lo hace y viceversa. Lamentablemente, en los últimos cuatro años estos subsidios han disminuido considerablemente. De hecho, en el subsidio federal hemos retrocedido diez años; en el estatal, la disminución no tiene precedentes.
A manera de ilustración, entre los años 2008 y 2012, esto es, en el sexenio de Felipe Calderón, el subsidio ordinario federal se incrementó significativamente. Algo similar ocurrió entre los años 2014 y 2015, durante el sexenio de Enrique Peña Nieto. Sin embargo, los subsidios cambiaron hacia mediados de esta última administración y empeoraron con el gobierno de Andrés Manuel López Obrador. Los subsidios estatales tampoco tienen consistencia. En el periodo analizado se observa un breve lapso en el que se incrementaron los recursos estatales durante el periodo de Aristóteles Sandoval (2012-2015); los demás años se observan reducciones presupuestales. De hecho, con Enrique Alfaro, los recursos estatales han alcanzado mínimos sin precedentes.
Reflexiones finales: lecciones desde la UdeG
La experiencia pasada y presente de la Universidad de Guadalajara tiene al menos cuatro lecciones importantes para entender cuáles son las enormes áreas de oportunidad en materia del gasto que financia a las universidades públicas, sobre todo en el ámbito subnacional.
La primera lección es que, en el gasto en educación pública media y superior, no se respeta el criterio histórico de la asignación presupuestal, a través del cual se deberían hacer actualizaciones a los montos transferidos en el año inmediato anterior. Pero los cálculos para definir los subsidios se estiman con un valor de la inflación que en la mayoría de las ocasiones es menor al real.
La experiencia de Jalisco muestra que la discrecionalidad en los criterios tiende a reflejarse en la incertidumbre presupuestal y en menores recursos para la formación de los alumnos de preparatoria y nivel superior. Las tendencias son contundentes: Jalisco pierde recursos federales y estatales sin justificación.
Una segunda lección es que el gobierno federal es el principal impulsor, de manera positiva o negativa, de la institucionalización y fortalecimiento del presupuesto educativo. El caso de Jalisco es muy claro acerca de cómo la disminución del subsidio federal, induce la caída del estatal. Esto no debería ser así. La Federación y los estados deberían considerar incrementar los recursos a la educación en cada ciclo presupuestal; particularmente si las universidades están cumpliendo con su parte del pacto fiscal, es decir, incrementar la matrícula y la oferta educativa, mejorar la calidad de la educación, etcétera.
Una tercera lección es que la voluntad política importa a veces más que el desempeño de las universidades. Esto es lamentable, porque la asignación de los recursos a la educación, debería priorizar a aquellas instituciones con compromiso por mejorar y por atender a una demanda mayor de personas que solicitan ingresar ya sea el nivel medio o en el superior. Desafortunadamente, las universidades están sujetas a un doble juego: las voluntades del presidente y gobernador en turno. Por lo menos, en el caso de la UdeG, ningún gobierno mantuvo un subsidio sostenido y consistente con su desempeño. En este contexto, la UdeG también debe seguir avanzando en la diversificación de sus recursos, el incremento de la matrícula en áreas prioritarias y mostrar de mejor manera sus impactos para el desarrollo de Jalisco.
En el país, existen otras instancias educativas nacionales y estatales hoy luchan por mantener su autonomía orgánica, libertad de cátedra e independencia financiera frente a las presiones políticas de tipo federal o estatal. Esto refiere una cuarta lección: debemos mirar hacia nuestro sistema de asignaciones y subsidios destinados a la educación superior para identificar cómo, porqué, dónde y para qué se está vulnerando la estabilidad financiera de los sistemas medio superior y superior. Los recursos para las universidades son una inversión y una apuesta por el desarrollo de largo plazo del país.
Nancy García Vázquez y Antonio Ruiz Porras
Académicos de la Universidad de Guadalajara
Agradecemos a quienes nos retroalimentaron con sus comentarios para mejorar este artículo.
1 Muñoz García, H. “La autonomía universitaria. Una perspectiva política”, Perfiles Educativos, vol. XXXII, 2010, pp. 95-107.
2 López, M., Lagunes, C., y Recio, C. “Políticas Públicas y Educación Superior en México”, en X Congreso Nacional de Investigación Educativa del COMIE. Congreso llevado a cabo en Veracruz, México, 2009.
3 Muñoz, ob. cit.
4 Rodríguez, R. “Continuidad y cambio de las políticas de educación superior”, Revista Mexicana de Investigación Educativa, 7(14), 2002, p. 25.
5 Moreno Arellano, C. I. “Las reformas en la educación superior pública en México: rupturas y continuidades” Revista de la educación superior, 46(182), 2017, pp. 27-44.