Reelección legislativa y efectividad parlamentaria en los congresos locales

Históricamente, la reelección legislativa era un tabú en la sociedad mexicana. Sin embargo, el tránsito democrático y la alternancia en las instituciones políticas resignificaron el concepto. Diversas voces, tanto partidistas como de la sociedad civil, solicitaron su reincorporación al texto constitucional. En 2014 una reforma otorgó la posibilidad a los legisladores federales y estatales de permanecer en su cargo por un periodo inmediato después de 85 años de prohibición. De hecho, en dos procesos electorales estatales ya se han reelegido 266 congresistas propietarios: 88 en 2018 y 178 en 2021. No obstante, cabe preguntarse si la reelección ha rendido frutos en términos de trabajo legislativo.

Este artículo tiene como objetivo analizar si la reelección legislativa ha producido una mejoría en la efectividad parlamentaria (entendida en términos de legislación aprobatoria entre legislación promovida) de aquellas diputaciones que permanecieron en su escaño. En este sentido, este texto analiza el trabajo legislativo de las 88 diputaciones reelectas en 2018 tanto un periodo anterior como posterior de su ejercicio como representante. El primer apartado analiza el número de diputaciones reelectas por entidad federativa en 2018 y su comparativo con 2021; el segundo analiza el trabajo legislativo de los legisladores reelectos.

Resultados electorales locales

Entre 2014 y 2021 se han reelegido 266 diputaciones locales de 2236 legisladores (11.89 %). Al comparar por año de ingreso, los congresistas electos entre 2017 y 2019 representaron el 67 % del total de los legisladores reelectos frente al 33 % del periodo de 2014 y 2016. La siguiente gráfica muestra la proporción de las y los congresistas locales que lograron reelegirse por entidad federativa en cada proceso electoral.

Gráfica 1. Tasa absoluta de reelección legislativa local por congresos subnacionales, 2014-2021 (porcentaje)

Fuente: elaboración propia con información de las páginas de internet de las legislaturas locales

Chihuahua, Aguascalientes y Nuevo León fueron las legislaturas donde más congresistas consiguieron repetir en su cargo con diez, ocho y siete, respectivamente, durante el proceso electoral 2017-2018. En cambio, en las legislaturas de Baja California Sur, Guerrero, Morelos y Tlaxcala ninguno de los candidatos a reelección logró la mayoría de votos en las urnas. Por afiliación partidista, 42 congresistas del Partido Acción Nacional consiguieron la reelección (48 %), seguidos por 20 legisladores del Partido Revolucionario Institucional (23 %). En el proceso electoral de 2021, de los 1063 diputados locales que pudieron haberse reelegido, 312 (29 %) tuvieron una candidatura para hacerlo; de estos, 191 (61 %) lograron permanecer en el cargo de forma consecutiva. La Ciudad de México, el Estado de México y Veracruz fueron los congresos estatales en los que más legisladores se reeligieron con 27, 24 y 12, respectivamente. Al comparar un proceso electoral con otro, el congreso de Aguascalientes redujo 25 puntos porcentuales el número de diputaciones locales, en tanto que el Estado de México aumentó 27 puntos porcentuales los escaños reelectos (5.3 % a 32 %). En esa elección, Morena fue el partido con el mayor número de diputaciones reelectas con 87 (48.8 %), mientras que del PAN permanecieron 46 legisladores (25 %).

Trabajo legislativo

A lo largo de siete años de actividad legislativa se han promovido 44 297 iniciativas de ley en los 32 congresos estatales. De tal volumen, fueron aprobadas y sancionados por los gobernadores estatales 16 341 proyectos (36.8 %) de diversas materias y tipos de legislación a reformar. La modalidad de involucramiento más recurrida fue la presentación de iniciativas a título individual. Ésta representó el 52.1 % de la legislación en 2014-2018 y 63.3 % del periodo 2018-2021. La siguiente tabla muestra la distribución de iniciativas según el autor y el periodo de presentación.

Tabla 1. Iniciativas por modalidad de presentación según la legislatura, 2014-2021 (porcentaje)

Fuente: Elaboración propia con información de las legislaturas locales y órganos de transparencia de las entidades federativas

Se observa un crecimiento exponencial entre periodos, tanto en términos de iniciativas presentadas como de iniciativas aprobadas del 236 % y 211 %, respectivamente. Como se muestra en la gráfica siguiente, el promedio de iniciativas presentadas per cápita (marcada con una línea roja) aumentó de 0.4 en 2015 a 2.5 iniciativas por legislador en 2018 (entre enero y agosto) para pasar a 8.4 y 9.4 proyectos de ley en 2019 y 2020. Asimismo, el número de iniciativas propuestas por las diputaciones reelectas, representada en la gráfica como un rectángulo azul, pasó de 31 iniciativas en 2015 a 609 en 2019.

Gráfica 2. Iniciativas presentadas y aprobadas per cápita y acumulado por añode las diputaciones reelectas, 2014-2021

Fuente: elaboración propia con información de las legislaturas locales y órganos de transparencia de las entidades federativas

Al analizar el trabajo parlamentario de manera individual entre 2018 y 2021, seis diputaciones reelectas acapararon el 60.78 % de las iniciativas propuestas en el rubro: Jesús Angélica Díaz Quiñonez, del Partido Sinaloense en el Congreso de Sinaloa, fue la legisladora reelecta con el mayor número de iniciativas con 351, aunque con una efectividad del 17 %. La segunda legisladora más proactiva fue Irma de Anda Licea, del PT de la Legislatura de Jalisco, con 234 iniciativas y una aprobación del 75 %. Le siguen Hilda Graciela Pérez Luis, de Morena en el Congreso de Oaxaca, con 126 iniciativas; Óscar Carlos Vera Fabregat, de Conciencia Popular en San Luis Potosí, con 106 piezas legislativas, y Víctor Manuel Morán Hernández, de Morena de la Legislatura de Baja California, con 101 iniciativas.

En contraparte, 20 congresistas no presentaron ninguna iniciativa (22 % de las diputaciones reelectas en 2018), y 18 presentaron entre una y tres. La afiliación partidista y la fuerza política de un grupo parlamentario al interior del congreso parecen explicar el fenómeno de legisladores reelectos “súperproductivos”. Cuatro de los cinco legisladores estuvieron adheridos a los partidos políticos con menor representación. Esto indica que pertenecer a los grupos minoritarios incentivaría a los congresistas a contrarrestar la agenda legislativa de la fuerza política mayoritaria a través de iniciativas de ley o puntos de acuerdo. Asimismo, cabe destacar el principio electivo: cuatro de los cinco congresistas ingresaron por el sistema de lista plurinominal, por lo que no tendrían motivos para representar a un electorado específico sino a la población de toda una entidad. Ahora bien, si se excluye del análisis a este último grupo, el promedio de involucramiento se reduce drásticamente a 4.1 en 2019 y a 4.8 iniciativas por legislador reelecto entre 2020 y 2021.

Al comparar el número de iniciativas presentadas por las diputaciones antes y una vez conseguida la reelección, 34 congresistas redujeron su involucramiento. Por ejemplo, Catalino Zavala Márquez presentó 28 iniciativas entre 2016 y 2019 y sólo presentó cuatro  entre  2019 y 2021. En el mismo tenor se encuentra Rigoberto Quiñonez Samaniego que pasó de 15 propuestas a cero.

Se presenta un fenómeno similar en la efectividad parlamentaria. Entre 2014-2018, la efectividad per cápita fue de 1.07 iniciativas y aumentó 2.26 en 2018-2021. En el primer periodo se aprobaron 318 iniciativas y 502 en el segundo. Sin embargo, cuatro diputaciones reelectas ostentaron el 65 % del total de proyectos aprobados: Irma de Anda Licea, Hilda Graciela Pérez Luis, Óscar Vera Fabregat y Jesús Angélica Díaz Quiñonez.

Gráfica 3. Distribución de efectividad por rango de frecuencia de las diputaciones reelectas. Comparativo entre dos periodos, 2014-2021

Fuente: Elaboración propia con información de las legislaturas locales y órganos de transparencia de las entidades federativas. Nota metodológica:  los valores de efectividad parlamentaria se obtuvieron dividiendo el número de iniciativas presentadas entre el número de iniciativas aprobadas. Los resultados rondaron entre el dato mínimo de 0 al máximo de 1.

Tal como se muestra en el histograma, 41 diputaciones locales (54.76 %) que consiguieron su reelección obtuvieron una efectividad entre 0.0 a 0.25. En el mismo rango se ubicaron 25 legisladores (32.89 %) en el periodo anterior. Mientras que el valor máximo de efectividad de 1, es decir del 100 %, se presentó en más ocasiones antes de la reelección con una frecuencia de once casos frente a siete después de la ratificación. Al observar las variaciones porcentuales de un periodo a otro, 36 diputaciones reelectas vieron reducidos su efectividad, 21 tuvieron un avance porcentual de legislación aprobatoria, mientras que 19 se mantuvieron en los mismos términos en los dos periodos. Respecto al primer grupo, se ilustra el caso de Sergio Augusto López Ramírez, del congreso de Aguascalientes, quien redujo su efectividad de 11.1 % en 2015-2018 a 0 % en su mandato de reelección. Por su parte, Mayka Ortega Eguiluz del estado de Hidalgo tuvo un alza del 25 % de efectividad de un periodo a otro. Los datos anteriores nos permiten aseverar que la permanencia en el cargo no tuvo impacto significativo en la creación y en la aprobación de iniciativas ley en la mayoría de las diputaciones reelectas. Al integrar al grupo de legisladores “súperproductivos” al análisis, se observa un sesgo que nos da una falsa ilusión que la reelección promueve un mayor involucramiento y efectividad.

Conclusión

La evaluación del desempeño de los servidores públicos y la rendición de cuentas son elementos fundamentales de una democracia representativa. La reincorporación de la reelección legislativa tuvo como objetivo reducir la brecha y desconfianza de la sociedad mexicana ante la actuación de los legisladores federales y estatales. Aunque el argumento más utilizado en 2014 por los expertos e impulsores de la reforma fue que la reelección traería consigo una mejora en el trabajo legislativo, los datos indican que la permanencia en el cargo no impactó en el trabajo legislativo. Este último fenómeno puede estar influenciado por otros elementos contextuales, institucionales y partidistas.

Oscar Medina Llanos
Politólogo por la UNAM. Director de Seguimiento Legislativo en Buró Parlamentario.