El gasto social de los estados en la era neoliberal (2000-2018): más recursos, menos esfuerzo

En México, la descentralización trajo el resurgimiento de los llamados “virreyes” estatales, una triste alusión a los gobernadores que durante casi dos décadas (2000-2018) gozaron de una relativa abundancia de recursos financieros (por vía del aumento de las transferencias federales y de deuda pública) e influencia política frente al gobierno federal. Además de las cifras estatales de pobreza por estado, varios estudios muestran el escaso efecto de la bonanza financiera estatal, especialmente de las transferencias federales, en aumentar el bienestar social de la población o en reducir las desigualdades regionales o intrapersonales.¹ Similarmente, la corrupción que se desbordó en los estados en esa época “dorada” está ampliamente documentada.

Sin embargo, poco se sabe del gasto social que realizaron los gobiernos estatales durante ese periodo. ¿Cuál fue la inversión de los gobiernos estatales en el desarrollo social de su población durante esos años? ¿Todos hicieron el mismo esfuerzo? Con base en las cifras de gasto social que reportan las cuentas públicas estatales,² en este texto presento un panorama general del comportamiento de dicho gasto entre 2000 y 2018.³

Tendencias y composición del gasto social estatal en México (2000-2018)

De acuerdo con la Ley General de Contabilidad Gubernamental, publicada en 2013, el gasto social (etiquetado como "desarrollo social") incluye siete categorías: 1) protección del medio ambiente; 2) vivienda y servicios a la comunidad; 3) salud; 4) recreación, cultura y otras manifestaciones sociales; 5) educación; 6) protección social; y 7) otros temas sociales. Hasta 2018, todos los estados adoptaron estos criterios en sus cuentas públicas; antes de 2014 prevalecía una marcada heterogeneidad al respecto (el 22 % de los gobiernos estatales informaban, en promedio, el gasto social de forma agregada). Teniendo en cuenta lo anterior, este panorama del gasto social estatal presenta indicadores de gasto social agregados para los años 2000-2018 (gasto social per cápita, gasto social como porcentaje del PIB, y gasto social como porcentaje del gasto total), e indicadores de gasto social desagregados sólo para los años 2014-2018 (gasto per cápita, gasto como proporción del gasto total y del PIB por estado en educación, salud y otros gastos sociales).

El gasto social estatal creció de 2000 a 2018

La descentralización (administrativa y del gasto) incrementó los recursos federales y las responsabilidades de los estados en materia de política social, lo que se tradujo en un crecimiento notable y sostenido del gasto social estatal, en promedio, de 2000 a 2018. Sin embargo, el porcentaje medio de crecimiento del gasto social per cápita entre 2000 y 2018 fue inferior (12.8 %) al del gasto total (15.8 %).  La tabla 1 muestra la evolución de los tres indicadores agregados del gasto social estatal durante estos años.

Tabla 1. Indicadores de gasto social para los 31 estados y la Ciudad de México (2000 – 2018) 

Fuente: Elaboración propia con base en las cuentas públicas estatales, Inegi (2019) y Conapo (2018)

En promedio, las disparidades en el gasto social de los estados se redujeron entre 2000 y 2018, pero el contraste entre estados continuó siendo notable.

El crecimiento de las transferencias federales a los estados, especialmente los fondos destinados a educación y salud, moderó las fuertes disparidades iniciales en el gasto social. La tabla 2 muestra el resumen estadístico de tres indicadores agregados del gasto social estatal entre 2000 y 2018. En promedio, el gasto social per cápita fue de $6439.7 (desviación estándar global = $3885) con una desviación estándar interna o al interior de estados ($3680.3) mayor que la desviación estándar entre estados ($1592) en el periodo (2000-2018). En general, la dispersión en el gasto social per cápita disminuyó de 2000 (M= $1394.3, DE=$622.2) a 2018 (M=$12808.3, DE=$3681); es decir, cada vez más estados tuvieron un gasto social per cápita más cercano al promedio durante esos años. No obstante, en 2018 todavía había marcadas desigualdades. El gráfico 1 ilustra que la variación del gasto social per cápita fue mayor dentro de los estados que entre ellos desde 2000 hasta 2018.

Tabla 2. Estadísticas descriptivas para indicadores de gasto social agregado a escala estatal, 31 estados y Ciudad de México, 2000 – 2018 (pesos constantes)

Fuente: Elaboración propia con base en Cuentas Públicas Estatales, Inegi (2019) y Conapo (2018)

Gráfico 1. Distribución de gasto social per cápita, 31 estados y Ciudad de México,  2000 – 2018 (pesos constantes)

Fuente: Elaboración propia con base en Cuentas Públicas Estatales y Conapo (2018)

El gasto social estatal como proporción del PIB (promedio anual estatal) aumentó en promedio de 1.7 % en 2000 a 8.1 % en 2018. Como en el caso del indicador anterior, el gasto social como proporción del PIB varió ligeramente más al interior de los estados que entre ellos entre 2000 y 2018 (M=5.8 %, dentro de los estados DE=3.2 %, entre los estados DE=3 %), lo que significa que mientras el gasto social estatal aumentó notablemente, las diferencias entre los estados no cambiaron mucho.

Al leer estos datos, es importante considerar las notables desigualdades socioeconómicas entre entidades federativas, así como el hecho de que la línea de base del crecimiento del gasto social estatal es muy baja. En general, México ha tenido una inversión social crónicamente baja, medida como proporción del PIB, entre los países de la OCDE, e incluso más baja que otros países latinoamericanos con economías similares o más pequeñas. En 2018, el gasto social mexicano como proporción del PIB fue de 8.7 %, mientras que en Brasil y Costa Rica fue de 17.7 % y 12.1 % respectivamente.

En general, el gasto social estatal mostró un carácter inercial

La gran dependencia de los estados de las transferencias federales contribuyó al carácter inercial del gasto social estatal. En contraste con la variabilidad del gasto social per cápita y en proporción al PIB, los estados tendieron a invertir una parte relativamente similar de su gasto total en bienestar social. La tabla 2 muestra que, en promedio, el gasto social total constituyó el 56.3 % del gasto estatal total, con una desviación estándar global del 15.3 %, y una desviación estándar entre estados mayor (12.3 %) que la correspondiente al interior de los estados (8.9 %) durante el periodo. Sin embargo, cuando se excluye al estado atípico más notable (Morelos), la desviación estándar al interior del estado (10.3 %) es mayor que la desviación estándar entre estados (8.2 %). Otro estado que mostró una dispersión notablemente amplia en los indicadores de gasto social fue Tlaxcala. En ambos casos, esto puede deberse en parte a las diferencias en el reporte del gasto social en sus respectivas cuentas públicas, especialmente antes de 2015.  En otras palabras, el gasto social estatal tuvo un carácter más bien inercial en las dos últimas décadas.

Los Estados mostraron un esfuerzo relativamente bajo en la inversión en bienestar social

La tabla 3 y el gráfico 2 muestran la evolución del gasto social desagregado: educación, salud y otro gasto social per cápita, entre 2014 y 2018. El otro gasto social incluye diferentes tipos de programas sociales, desde programas de asistencia social dirigidos a grupos vulnerables hasta actividades culturales, entre otros programas que ponen en práctica los gobiernos estatales.

Tabla 3. Estadísticas descriptivas de indicadores de gasto social per cápita desagregado a nivel estatal en México 2014 – 2018

Fuente: Elaboración propia con base en cuentas públicas estatales y Conapo (2018)

Gráfico 2. Evolución del promedio de gasto social per cápita desagregado a escala estatal (2014 – 2018)

Fuente: Elaboración propia con base en Cuentas Públicas Estatales y Conapo (2018)

El gasto social total promedio per cápita como proporción del gasto total estatal fue de $11 067.6 (DE global= $3361.6). El promedio de gasto en educación fue notablemente mayor ($7013.2, DE global= $2429.9) que el de salud ($1924.5, DE global= $739.9) y el de otro gasto social per cápita ($2383.2, DE global=$2168).  El gasto en educación representó la mayor parte del gasto total estatal en promedio (35.6 %, DE global= 10.8 %) y registró el mayor crecimiento en el periodo. En promedio, el gasto en salud y otro gasto social fueron similares en proporción al gasto total, con un 10.5 % (DE global=6.2 %) y  9.6 % (DE global=3.7 %), respectivamente.

El gráfico 3 muestra la desviación estándar relativa (DER) de los indicadores desagregados de gasto social per cápita de 2014 a 2018. Aquí se observa que la DER de otro gasto social per cápita fue siempre mayor que la de la educación y salud, lo que indica que dicho gasto varió más durante ese periodo. Dado que el gobierno federal asigna transferencias específicas para financiar educación y salud en los estados, los cuales complementan recursos propios, no es de extrañar que el gasto en educación y salud tenga patrones más estables que el resto del gasto social.

Por el contrario, la inversión de los gobiernos estatales en otros ámbitos de la política social fue mucho más variable a lo largo del tiempo que la educación y la salud. La inversión en otro gasto social puede ser un indicador del esfuerzo de los gobiernos estatales por invertir en bienestar social más allá de esos rubros obligados. En este sentido, su esfuerzo es modesto, considerando el monto de recursos disponibles durante esos años.

Gráfico 3. Desviación estándar relativa (DER) anual del gasto social per cápita desagregado para los 31 estados y la Ciudad de México (2014 – 2018)

Fuente: Elaboración propia con base en Cuentas Públicas Estatales y Conapo (2018)

Apuntes finales

Los datos presentados sugieren que el esfuerzo del gobierno de los estados en invertir en bienestar social resultó, en general, insatisfactorio, considerando la relativa jauja pasada. En este sentido, los gobiernos estatales desperdiciaron el impulso democratizador y descentralizador de las dos décadas anteriores. Diferentes factores políticos e institucionales, como la deficiencia en las instituciones democráticas locales y la corrupción extendida, pueden ayudar a entender dicho resultado. En general, el poder aumentado de los gobernadores poco se usó para aumentar el bienestar social de la población en sus territorios.  Y, encima de esto, el diseño del federalismo mexicano generó incentivos perversos, ya que la concentración del poder fiscal en manos del gobierno federal creó una gran dependencia de los estados en las transferencias federales, además de desalentar su esfuerzo para generar sus propios ingresos.

Los estudiosos del federalismo fiscal han argumentado que cuanto mayor sea la capacidad de los gobiernos subnacionales para recaudar sus propios ingresos, más responsables serán ante los ciudadanos y menos probable será la corrupción.⁵ Por supuesto, no sólo el arreglo fiscal determina la inversión social y la rendición de cuentas de los gobiernos estatales. Lo que es cierto es que dicha inversión de manera eficiente y efectiva es indispensable para disminuir la pobreza y las desigualdades crónicas del país. Los estados y la federación comparten esa responsabilidad, por lo que resulta fundamental el buen desempeño en cantidad y calidad del gasto social por parte de las entidades federativas.

Anahely Medrano Buenrostro

¹ Ver, por ejemplo: Diaz-Cayeros, A., “Fiscal federalism and redistribution in Mexico”, Federalism and Social Policy Patterns of Redistribution in 11 Democracies, Scott y Heather (Coords.), University of Michigan Press, pp. 247-269, 2019.

² Los datos corresponden a las 31 entidades federativas y la Ciudad de México de 2000 a 2018. El número de cuentas públicas estatales y otros documentos oficiales recopilados es de 573 de un total de 608. Todos los datos se presentan en pesos reales de 2010. En el caso de que las cuentas públicas estatales no estuvieran en línea, lo cual fue frecuente en las correspondientes a los años anteriores a 2014, se realizaron solicitudes de información.

³ Este trabajo se basa en: Medrano, A., “Social spending at the state-level in the neoliberal era: A renaissance of federalism in Mexico?” Regional & Federal Studies, pp. 1-26, 2021.

⁴ La desviación estándar mide cuánto se dispersan los valores en torno a su promedio. Un estado cuyo gasto social tiene una desviación estándar más alta significa que dicho gasto es más volátil respecto del gasto social de los otros estados, es decir, que el monto anual de su gasto social varió más en el periodo de tiempo analizado (2000-2018). La desviación estándar global mide la desviación en el conjunto de los estados durante todo el periodo, es decir, que tanta volatilidad tiene el gasto social en general. La desviación estándar al interior de los estados mide cómo varió el monto del gasto en cada estado en el tiempo, es decir, es un estimador para entender qué tan volátil es el gasto social dentro de un estado conforme pasaron los años. La desviación estándar entre estados mide la variabilidad en el gasto en relación con cada estado durante el periodo, es decir, cómo varió el gasto de cada estado respecto el de los demás estados.

⁵ Ver, por ejemplo: Weingast, B. R., “Second Generation Fiscal Federalism: The implications of fiscal incentives”, Journal of Urban Economics, 65(3), pp. 279-293, 2009.