¿Cómo funcionaron los congresos locales durante la pandemia?

En todas las instituciones políticas, la emergencia sanitaria llegó de improviso, sin las condiciones predeterminadas para modificar su comportamiento en caso de contingencia. Este artículo aborda el comportamiento de los 32 congresos locales de México desde que se declaró la emergencia sanitaria en marzo de 2020 hasta finales del mismo año. Entre las funciones de los congresos locales se encuentran las de ser un contrapeso al Ejecutivo, representar a los ciudadanos, aprobar presupuestos y nombramientos políticos del estado y proponer y aprobar legislación local. Ante la emergencia, ¿cómo continuar con estas tareas políticas?

En primer lugar, las decisiones de cada congreso sólo podían provenir de la soberanía y autonomía en que estos se manejan. El artículo 116 de la Constitución establece la división del poder público en los estados; menciona la elección libre y directa de los diputados, el principio de integración de las legislaturas, la reelección consecutiva de sus integrantes, sus competencias en la aprobación del presupuesto de egresos local, sus facultades de fiscalización y regula la presentación de iniciativas de ley. Además, el artículo 71 le da facultad de iniciativa de ley a las legislaturas locales, y el 73 considera a las legislaturas como parte de la aprobación de reformas a la constitución federal. Este marco de libertad común permite a los congresos locales adoptar grandes variaciones. Según la evidencia,¹ cada congreso local ha interpretado de manera distinta estas disposiciones para su conformación, en cuanto al número de diputados de mayoría relativa y de representación proporcional y en los demás temas que les competen… incluida la forma en la que se adaptan para funcionar durante la pandemia. En la primera parte, mostraré la diversidad del contexto en cada congreso local a partir del número de diputados y el contexto de alternancia y gobierno dividido y unificado. Después, a partir de los datos de Visión Legislativa, mostraré las primeras reacciones en cada una de las entidades federativas para ajustar su trabajo político ante la contingencia, así como los ajustes a sus ordenamientos para adaptarse a la nueva normalidad. Finalmente, concluiré con una reflexión sobre los temas compartidos en los congresos y la necesidad de las herramientas digitales para transparentar la actividad política en las instituciones políticas, no sólo en contextos de emergencia.

La diversidad de los congresos locales en México

La variación en el número de diputados locales según cada legislatura es sólo una primera muestra de la complejidad y diversidad en los congresos locales. Por ejemplo, el Estado de México, Ciudad de México y Veracruz son los congresos con mayor número de diputados locales con 75, 66 y 50 diputados locales, respectivamente. Y los que menos diputados locales tienen son Yucatán, Baja California Sur y Morelos. No hay una lógica de número de habitantes o de tamaño de los estados, es sólo un reflejo de la decisión autónoma y soberana de cada uno.

Gráfica 1. Número de diputados locales por congreso local, 2019

Debido a que no hay un criterio para el número de diputados locales, no hay homogeneidad en la cantidad de habitantes que debe representar cada legislador local, así como tampoco existen topes a sueldos o presupuesto. En Jalisco hay 38 legisladores, cada uno representa a 217 100 habitantes y su sueldo neto es de 66 038 pesos. A pesar de que Jalisco tiene una población similar a la Ciudad de México (entre ocho y nueve millones respectivamente según el Inegi), ésta última cuenta con 66 diputados locales y presupuesto mayor. En segundo lugar por cantidad de habitantes representados por legislador se encuentra el Estado de México: su congreso tiene 75 diputados, cada uno representa a 215 000 habitantes y su sueldo neto es de 79 874 pesos. Los diputados locales que menos ganan son los de Baja California Sur con 19 000 pesos, y los que más ganan son los de Guanajuato con un sueldo neto de 110 325 pesos.²

Otros indicadores importantes de la diversidad de las entidades federativas responden a dos elementos de alineación política: el contexto de alternancia y el de gobierno unificado o dividido. En primer lugar, la experiencia de la alternancia se ha dado en los estados donde ha habido gobernadores de un partido político distinto al PRI.³ César Cansino propuso⁴ una tipología más compleja para analizar las alternancias.⁵ En la tabla 1 podemos ver que hasta 2021 no había habido alternancia en los estados de Coahuila, Estado de México e Hidalgo.

Tabla 1. Tipo de alternancia estatal en gubernaturas al 2021

Fuente: Elaboración propia con base en datos de los congresos locales hasta agosto 2021

Por otro lado, el escenario de gobierno dividido consiste en que el partido político del gobernador no tiene mayoría en el congreso. Sin embargo, aún se presentan casos de gobierno unificado en el que el partido del Ejecutivo tiene la mayoría en el congreso. Alonso Lujambio presentó una tipología más específica de gobiernos divididos. Tras las elecciones de 2021, 18 estados resultaron en un gobierno unificado y 14 en gobierno dividido.

Tabla 2. Tipo de relación ejecutivo-legislativo estatal al 2021

Fuente: Elaboración propia con base en Observatorio Político Electoral (2021)

Ante este contexto soberano y autónomo de cada entidad federativa y sus poderes locales, ¿de qué manera respondieron ante la emergencia de covid-19? En la siguiente parte lo analizaré a partir de los datos presentados por Visión Legislativa.

La respuesta de los congresos locales en México ante el covid-19

Ante la declaración de la emergencia sanitaria, los congresos empezaron a tomar acciones similares, aunque sin coordinación entre ellos. En abril, la primera reacción de algunos congresos fue suspender actividades de manera indefinida. Es decir, ante la incertidumbre y frente a la emergencia sanitaria, diez congresos locales simplemente anunciaron la suspensión de actividades sin una fecha de retorno o un mecanismo definido para afrontar la situación de emergencia. Estos congresos fueron Aguascalientes, Chihuahua, Ciudad de México, Durango, Guerrero, Hidalgo, Estado de México, Querétaro, Quintana Roo y Tabasco. Otros continuaron con sesiones presenciales como Morelos, Oaxaca, Tamaulipas, Michoacán, Jalisco, Baja California Sur, Campeche y Baja California. Unos más sesionaron de manera virtual como Colima, San Luis Potosí y Baja California, Chiapas, Coahuila, Tlaxcala, Ciudad de México, Guanajuato, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Zacatecas (ver tabla 3).

Tabla 3. Primeras reacciones al 21 de abril 2020

Fuente: elaboración propia con base en información de Visión Legislativa

Al corte del 21 de abril de 2020, sólo algunos congresos locales habían reformado su ley orgánica para poder sesionar de manera virtual y hacérselo saber a sus representados. En la tabla 4 se puede ver cómo algunos congresos hicieron reformas al marco normativo, otros hicieron sesiones virtuales sin modificar nada y unos más no realizaron sesiones virtuales.

Tabla 4. Sesiones virtuales y reformas al marco normativo

Fuentes: elaboración propia con base en información de Visión Legislativa

Después de varios meses de pandemia, para el 5 de agosto de 2020, el 75 % o 24 de los congresos locales habían modificado su legislación para sesionar vía remota. Según el reporte de Visión Legislativa se encontraron algunas diferencias. Sólo Coahuila, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca y Veracruz cumplieron el documental completo del proceso legislativo para hacerlo. Esto implica la presentación en línea de los documentos formales y la votación de cada diputado. Los demás congresos locales han tenido omisiones al respecto. Fueron diecisiete los estados que aprobaron por unanimidad el marco normativo para sesionar vía remota: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chiapas, Ciudad de México, Durango, Jalisco, Estado de México, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Veracruz. Sin embargo, sólo trece estados acotaron el tipo de temas a discutir y aprobar de manera remota: Aguascalientes, Chihuahua, Durango, Jalisco, Estado de México, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Veracruz.

En algunos casos se hicieron acotaciones para los temas para discutir y acotar de manera remota. En la Tabla 6 se muestran algunos de los más relevantes. Por ejemplo, en Aguascalientes se permite hacer reformas legales, pero no en materia constitucional ni tampoco designaciones. En cuanto a Chihuahua, el texto indica que se sesionará de manera virtual para asuntos relacionados con la emergencia, pero no se hablará de ningún otro tema. La Ciudad de México acepta temas importantes en general, sin definir cuáles son. En Guerrero se dice que no se aprobarán decretos ni leyes. Y en Sonora, no se modificarán disposiciones de la constitución, de la materia electoral, de leyes orgánicas de los poderes del Estado o de organismos autónomos.

Tabla 5. Tipos de acotaciones para aprobar reformas legales de manera virtual

Fuente: elaboración propia con base en información Visión Legislativa

A pesar de la virtualidad desde marzo hasta diciembre, muchos portales de los congresos locales siguieron mostrando deficiencias para ser un espacio de información, contacto o interacción para los usuarios. Según Visión Legislativa, hay sitios web de los congresos locales totalmente inaccesibles o que dificultan encontrar los documentos legislativos, las noticias y acuerdos. Entre los congresos locales con mejores sitios web sobresalen los de Aguascalientes, Baja California, Chiapas, Durango, Guanajuato, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Entre los menos accesibles o disfuncionales están: Morelos, Sonora y San Luis Potosí. Los demás tienen algunos elementos positivos, pero no son del todo accesibles para encontrar decretos, noticias o documentos legislativos. Por supuesto, en ningún caso se evalúa la interactividad o apertura de los ciudadanos con lo que se está aprobando.

Conclusiones

A pesar de que, en un primer momento, los congresos locales actuaron de manera no coordinada ante la emergencia de la pandemia, se pudieron observar ciertas tendencias en sus decisiones y comportamientos con el paso de los meses. El contexto político que imperaba en cada estado, así como las particularidades del funcionamiento de los órganos internos como la Junta de Coordinación Política, la Mesa Directiva y las Comisiones de cada uno, fueron determinando las primeras decisiones para cerrar indefinidamente los trabajos legislativos, legislar las sesiones virtuales o continuar con las sesiones presenciales. Al final del año, los congresos locales enfrentaron discusiones similares: armonización del marco legal para sesiones a distancia, delimitación de temas para discutir a distancia, digitalización y divulgación del trabajo legislativo en redes y modificaciones presupuestales debido al covid-19. Sin embargo, también quedaron en evidencia algunos congresos locales que siguen siendo opacos en cuanto a la información disponible para los ciudadanos. Finalmente, a pesar de que la emergencia sanitaria nos dio la lección de que las herramientas digitales son útiles para las instituciones políticas en contextos de crisis, es imprescindible que sean consideradas para abrir los recintos legislativos locales a la participación política y el escrutinio público.

Mónica Montaño Reyes
Profesora del Departamento de Estudios Políticos, Universidad de Guadalajara. Coordinadora del Observatorio Político Electoral UdeG

¹ Macedonio, O. y Montaño, M., “Aritmética de la Representación Política: Análisis de 31 estados”, México, Instituto Electoral del Estado de México, 2018.

² IMCO, Informe de Congresos Legislativos Estatales 2019, 2019.

³ Espinosa Santiago, O. La alternancia política de las gubernaturas en México, Fontamara, México, 2015.

⁴ Cansino, C. “Radiografía de la democracia en México”. Alternancia y oposición de lo local a lo federal. Proyecto de investigación en proceso, IIEPA-IMA, UAGRO, México, 2008.

⁵ a) Alternancia simple o de un partido a otro, casos donde sólo ha habido una alternancia del Partido Revolucionario Institucional (PRI) hacia algún otro partido o alianza electoral. b) Alternancia compleja, donde al menos tres partidos se han sucedido en el poder. En este caso se pueden presentar dos posibilidades: una donde el PRI no ha recuperado el poder, a la cual se denomina Compleja-A; y otra cuando el PRI recupera el poder tras gobiernos de otros dos partidos, la cual se identifica como alternancia Compleja-B. c) Alternancia de ida y vuelta, donde un partido regresa al poder después de un intervalo gobernado por otro. Esa situación política también admite dos posibilidades: una, cuando el PRI gobierna después de un periodo de otro partido, definida como ida y vuelta A; y otra, donde el partido de la primera alternancia vuelve a ganar el gobierno, de tipo Ida y vuelta B, es decir, donde dos partidos se han alternado en al menos dos ocasiones. d) Sin alternancia, es decir, donde únicamente ha gobernado el PRI. Si bien la mayoría de los estados han vivido experiencias de alternancia política, aún quedan cinco estados donde el PRI nunca ha dejado de gobernar.

⁶ La tipología incluye: a) Tipo A, cuando el partido gobernante tiene la mitad de los escaños; b) Tipo B, si el partido en el gobierno es la primera minoría, que puede traducirse en dos modalidades, de acuerdo a su necesidad de conformar mayorías legislativas: B-1 si requiere de los partidos minoritarios o B-2 si necesita de los partidos grandes; c) Tipo C, donde el partido en el gobierno es una fracción minoritaria; d) Tipo D, si el partido gobernante enfrenta una mayoría absoluta de un solo partido. Ver: Lujambio, A. “Gobiernos divididos en once estados de la Federación mexicana, 1989-1997”, en Gobernar sin mayorías México 1867-1997, María Amparo Casar e Ignacio Marván (coords.), CIDE, Taurus, 2002, pp. 319-348.

⁷ Sesionó para aprobar una reforma legal y poder sesionar de manera virtual.

⁸ Sólo reformó su reglamento interno.

⁹ Hizo un acuerdo en sesión plenaria.

¹⁰ Acuerdo entre legisladores en sesión virtual.

¹¹ No tuvo sesión plenaria, pero emitió acuerdo para llevar actividades virtuales de la Junta de Coordinación Política.

¹² Tuvo sesiones virtuales de comisiones, a partir de un acuerdo aprobado en el pleno.

¹³ Cuenta con un acuerdo para llevar sesiones en línea del pleno, comisiones y comités.

¹⁴ Tuvo actividad virtual de algunas comisiones, aunque sin documentos.

¹⁵ Llevó a cabo sesiones de comisiones sustentado mediante un acuerdo en reglas de operación.

¹⁶ Reportó actividad virtual sin respaldo legal en algunas comisiones.