En respuesta al reclamo por mayores recursos fiscales de la extinta Alianza Federalista, en octubre de 2020 el presidente Andrés Manuel López Obrador instó a los gobernadores de oposición a consultar a sus gobernados si querían abandonar el pacto fiscal. Acto seguido, el gobernador de Jalisco, Enrique Alfaro, le tomó la palabra al presidente: anunció una consulta popular para preguntarles a los jaliscienses si querían permanecer o no en el convenio fiscal que el estado tiene signado con la Federación.
Ilustración: Jonathan Rosas
Más allá de las confusiones conceptuales que se suscitaron en el debate público —por ejemplo: aquella entre pacto federal y pacto fiscal, la cual provocó la errónea idea separatista de Jalexit—, el gobernador no desaprovechó la provocación del presidente: enarboló la bandera federalista para anunciar la primera consulta popular en la historia del estado. Fue así como surgió la iniciativa de preguntarle a los jaliscienses sobre un asunto técnicamente complejo y socialmente desconocido, como lo es el federalismo fiscal mexicano.1
Se trata de una buena idea mal implementada. Con esta consulta se inaugura la figura de democracia directa en Jalisco, sin que exista un mínimo entendimiento sobre el tema ni un genuino interés ciudadano en torno al pacto fiscal. Más bien es una campaña del gobierno estatal con un doble propósito: por un lado, izar una nueva bandera política —la del federalismo que viene a sustituir la fallida refundación del estado— y, por el otro, construir legitimidad electoral para exigir mayores recursos al gobierno federal. Además, si el ejercicio sale bien, podría abonar a la precandidatura del gobernador a la presidencia de la República.
Aunque en Jalisco existe un consejo estatal de participación ciudadana, responsable de organizar la consulta junto con el órgano electoral, el gobernador es su principal promotor. Está en su derecho de promover una consulta que le arroje dividendos políticos. El problema es que, ante la apatía ciudadana, el gobierno del estado ha emprendido una movilización burocrática que podría implicar desvío de recursos públicos. No se trata solo de una campaña en redes sociales y medios de comunicación, sino una en la que también participan funcionarios públicos. Se ha instruido de forma sigilosa a altos mandos para que promuevan la consulta entre sus subalternos y empleados públicos.
Esta campaña promovida desde el gobierno —que podría caer en la categoría de campaña de Estado— no ha pasado desapercibida: han surgido varias denuncias públicas y anónimas de coacción política. Aunado a esto, el órgano electoral local ha otorgado su aval en aras de una supuesta libertad de expresión que en sentido estricto no aplica en este caso: según el principio de derecho público, los funcionarios solo pueden hacer lo que la ley expresamente les faculta. Ni más, ni menos. El gobernador ha aprovechado este aval del árbitro electoral para llamar a los funcionarios a hacer campaña. Esto no tendría nada de irregular si los funcionarios hicieran campaña en libertad y en su tiempo libre, pero tampoco es el caso: muchos funcionarios promueven la consulta desde sus oficinas públicas y usando recursos públicos.
La línea que separa el derecho de todo ciudadano de hacer campaña y la prohibición de que los funcionarios usen recursos públicos para fines que excedan su responsabilidad pública es delgada. Se cruza con mucha facilidad, como ya quedó evidenciado en el caso de una secretaria de gobierno que fue denunciada por sus propios colaboradores por solicitarles apoyos indebidamente. La compra y coacción del voto sigue siendo una asignatura pendiente en las elecciones del país, donde las recién inauguradas consultas populares no están exentas de prácticas clientelistas.
Suponiendo sin conceder que se trata de casos aislados de inducción política, el problema de fondo es otro: no existe una contraparte al oficialismo que también haga campaña. Es el gobierno estatal contra el centralismo fiscal, sin que los ciudadanos puedan acceder a información alternativa para formar una opinión propia sobre la situación fiscal de Jalisco. Es como si fuéramos a una elección donde sólo contiende un partido o donde no pudiéramos saber qué ofrece el otro partido que aparece en la boleta; o como si al debate electoral sólo acudiera un candidato sin que el otro pueda argumentar y contraargumentar.
Para que la consulta popular sea vinculante se requiere que vote una tercera parte de la lista nominal de electores: algo así como dos millones y medio de jaliscienses. Al igual que las consultas del presidente López Obrador, de antemano se sabe que es casi imposible que la consulta resulte vinculante. En lo que sí existen dudas, pero sobre todo preocupación, es en el nivel de participación ciudadana en la consulta: ¿qué porcentaje de electores acudirá a las urnas? Resulta complicado estimarlo, pero si no supera el umbral del diez por ciento difícilmente podría considerarse como exitosa la consulta. Eso supone que salgan a votar más de medio millón de jaliscienses: un reto mayúsculo, tratándose de un ejercicio electoral que a pocos entusiasma y aún menos entienden.
No hubo un debate público que lograra involucrar a la ciudadanía, que hasta la fecha desconoce las implicaciones de la consulta. Tampoco se alentó una discusión plural que mostrara posiciones distintas a la oficial o que despertara un mayor interés en los electores para acudir a las urnas. El único intento de analizar el asunto con objetividad y rigor fue la instalación de una instancia técnica y ciudadana que se conoció como la “Mesa del pacto fiscal” que, por diferencias de fondo con el gobernador, fracasó.
Independientemente del resultado, lo deseable hubiera sido animar al mayor número posible de ciudadanos a que salieran a votar. Aun cuando votaran por el “No”, todos los votos sumarían al resultado final. Al igual que en las consultas del presidente López Obrador, lo más probable es que el “Sí”gane abrumadoramente entre los escasos electores que acudan, de manera libre o inducida, a votar.
Sin embargo, no ha habido contrastes ni matices en la discusión: sólo presentaciones a favor del “Sí”. La campaña de promoción del gobierno estatal no solo es maniquea, sino reduccionista: sesga y simplifica un asunto que debería discutirse con absoluta responsabilidad. La campaña ha caído por momentos en un chauvinismo regionalista que difícilmente motivaría a otros gobernadores a sumarse a un reclamo tan necesario, sean de oposición o del partido del presidente. Jalisco no puede ni debe ir solo en una cruzada federalista si realmente pretende que se revise el pacto fiscal.
El gobernador Alfaro reclama que Jalisco aporta casi el 8 % del producto interno bruto nacional, pero que el gobierno federal le regresa menos del 6 %. Pero no es lo mismo lo que la Federación gasta en el territorio de Jalisco que lo que le aporta al gobierno del estado: existen otras transferencias y subsidios que no se entregan directo al gobierno estatal, pero que sí reciben los jaliscienses. Las cuentas nacionales, las fórmulas distributivas y en general el sistema de coordinación fiscal son mucho más complejas que una simple comparación bruta del producto nacional. Si todos los estados reclamaran la “devolución” de lo que aportan, no habría Federación. Parte del diseño de un federalismo fiscal viable es el subsidio y la subsidiaridad entre entidades que pactan fiscalmente.
En el presupuesto estatal que está por aprobarse para 2022, el gobierno de Jalisco ejercerá 137 000 millones de pesos. Un presupuesto histórico que —sin considerar la deuda pública, que aumentó casi 60 % en tres años— aumenta en casi 11 % durante un momento de crisi. De ese total, sin embargo, el estado apenas recauda 17 000 millones de pesos, lo que apenas equivale a un 13 %. El esfuerzo fiscal de Jalisco ha aumentado, pero no lo suficiente: se incrementó el impuesto sobre la nómina, pero se sigue posponiendo el cobro de la tenencia vehicular. Jalisco es uno de seis estados que no cobra este impuesto verde y progresivo, teniendo el segundo parque vehicular más grande del país.
Sin embargo, también es cierto que en el Presupuesto de Egresos de la Federación no se contemplaron las obras que López Obrador comprometió públicamente para Jalisco. Después de sendas visitas, negociaciones y acuerdos con el presidente, no habrá ni un peso adicional para estas obras. No obstante, Jalisco será una de las pocas entidades del país que recibirá recursos federales adicionales por la vía de participaciones y aportaciones. Como sucede en casi todos los estados, Jalisco enfrenta un escenario de claroscuros: será premiado y castigado, según se mire.
En un contexto de centralismo fiscal y debilidad institucional local, sin criterios claros de asignación presupuestal ni incentivos para premiar el desempeño gubernamental subnacional, la revisión del pacto fiscal es loable. Pero una consulta popular a modo no es la vía para reconstruir nuestro maltrecho federalismo fiscal. Parafraseando el refrán popular: cuando Jalisco pierde no debe arrebatar, sino convencer.
David Gómez Álvarez
Académico de la Universidad de Guadalajara
Agradezco la información e investigación realizada por Calep Pimienta para la elaboración de este artículo.
1 La pregunta aprobada que se consultará es la siguiente: “¿Estás de acuerdo en que cada seis años se revisen los términos de la coordinación fiscal y la manera en la que la federación distribuye los impuestos, para que se decida si Jalisco se mantiene o sale del pacto fiscal?” La consulta se realizará durante cuatro fines de semana (de finales de noviembre a mediados de diciembre de 2021) en las doce regiones del estado y costará alrededor de 25 millones de pesos.