La autonomía constitucional de los Tribunales de Justicia Administrativa locales

La justicia administrativa es un medio de control que existe en la administración pública y que busca imponer límites a la actividad de las autoridades responsables que llevan a cabo la administración. La justicia administrativa es fundamental para evitar, prevenir y corregir el abuso cometido por una autoridad administrativa. El doctor Fix Zamudio define a la justicia administrativa como “el conjunto de instrumentos jurídicos y procesales para la tutela de los particulares frente a la administración pública, y entre estos mecanismos se encuentra la jurisdicción especializada en esta materia, que es uno de sus sectores más importantes”.¹

Ilustración: Víctor Solís

La necesidad de crear Organismos Constitucionales Autónomos (OCA) surge bajo la idea de contar con un equilibrio constitucional apoyado en los controles de poder público. Actualmente se dota a los OCA de independencia para que de esta manera puedan alcanzar los fines para los que se crearon, que primordialmente es el de ejercer una función pública fundamental. La discusión sobre si los Tribunales de Justicia Administrativa (TJA) deben tener naturaleza jurídica de OCA versa sobre estudiar si es necesario contar con instituciones imparciales, técnicas y especializadas que permitan fortalecer un sistema garante de los derechos de los particulares frente a las autoridades y sus actos. Este texto tiene como finalidad analizar someramente las condiciones estructurales y funcionamiento de los TJA, soportando con ello la idea de que la naturaleza jurídica ideal para su correcto funcionamiento y utilidad para el Estado mexicano es la de OCA, es decir, un ente público que entre otras cosas se caracteriza por no estar adscrito a Poder tradicional alguno (Legislativo, Ejecutivo o Judicial) y, además, guarda con estos una paridad jerárquica.

Aun cuando este tipo de entes públicos han sufrido ataques constantes desde el poder en los últimos meses, la autonomía constitucional es una decisión política fundamental que llegó para quedarse. Por ello no debemos tardar más en analizar su realidad y buscar subsanar los todavía muchos márgenes de mejora en su diseño e implementación.

Debido a que los TJA dirimen controversias en las que entre las partes se encuentran las propias autoridades, ellas mismas han estado permanentemente tentadas a buscar intervenir en su vida interna y quehacer cotidiano. Es por esto por lo que históricamente se han presentado intentos de posible injerencia, específicamente en la integración y desenvolvimiento de los TJA. Lo anterior resulta perjudicial para la sociedad ya que todo tribunal requiere de una legitimidad de tipo contramayoritaria que lo dote de plena autonomía para la impartición de justicia, en el caso específico, de justicia administrativa. Se habla del concepto contramayoritario, pues se trata de una institución a la que sus magistradas y magistrados no acceden a sus cargos por vía del voto popular, sino a través de procesos en los que se busca que comprueben los conocimientos técnicos indispensables para impartir justicia administrativa.

Ante la tendencia de descentralización del poder y autonomía de las instituciones, ha habido un crecimiento cuantitativo de la figura del OCA. Este incremento se ha debido a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), en razón de que en ella se ordena que las entidades federativas establezcan y configuren en sus constituciones locales por lo menos cuatro instituciones públicas con dicha naturaleza jurídica:

1. Organismos de protección y promoción de los derechos humanos

2. Organismos garantes del acceso a la información pública y protección de datos personales.

3. Organismos Públicos Locales Electorales (OPLES).

4. Tribunales Locales Electorales (TLES).

En el caso de los TJA se ha dejado a libertad del orden normativo de las entidades federativas darles la naturaleza jurídica que consideren pertinente. En estos días, más de dos terceras partes de los 33 TJA (uno federal y 32 locales) cuentan con la naturaleza jurídica de OCA. Este hecho deja patente la convicción de buena parte de las entidades federativas respecto de la pertenencia de esta figura para la impartición de justicia administrativa.

A fin de analizar a los TJA locales, primero debemos examinar al Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA). Se trata de un ente cuya naturaleza jurídica ha suscitado confusiones y cuyo modelo no ha sido adoptado por la mayoría de las entidades federativas, como a menudo ha sucedido con otras instituciones públicas federales.

En el artículo 1.º de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (LOTFJA), se define al TFJA como “un órgano jurisdiccional con autonomía para emitir sus fallos y con jurisdicción plena”. Asimismo, señala que el presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados para el TFJA se ejercerá con autonomía y conforme a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y las disposiciones legales aplicables. Por otra parte, entre las reglas a las que se sujeta el TFJA, se establece que ejercerá directamente su presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados, sin sujetarse a las disposiciones emitidas por las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública. De la transcripción que antecede, se colige que el presupuesto del TFJA debe ejercerse con autonomía y conforme lo establecido en la LFPRH, además, sin sujetarse a las disposiciones generales emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública.

Por lo que hace a la LFPRH, su artículo 2.º hace una distinción entre los Organismos Constitucionales Autónomos y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, de manera que en sus fracciones XV, XLI, XLII y LV se establece lo siguiente:

Artículo 2.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por:

(…)

XV. Entes autónomos: las personas de derecho público de carácter federal con autonomía en el ejercicio de sus funciones y en su administración, creadas por disposición expresa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a las que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de los ramos autónomos
(…)
XLI. Ramos administrativos: los ramos por medio de los cuales se asignan recursos en el Presupuesto de Egresos a las dependencias y en su caso entidades, a la Presidencia de la República, a la Procuraduría General de la República y a los tribunales administrativos;
(…)
XLII. Ramos autónomos: los ramos por medio de los cuales se asignan recursos en el Presupuesto de Egresos a los Poderes Legislativo y Judicial, y a los entes autónomos;
(…)
LV. Tribunales administrativos: Los órganos conformados con tal carácter en las leyes federales, tales como el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y los Tribunales Agrarios; (…)

De este artículo claramente se desprende la distinción que se hace de los OCA con respecto del TFJA; se les considera en ramos diferentes, donde este último comparte lugar con las dependencias. Es por eso que el TFJA no es un OCA; se trata de un órgano especializado que debe su establecimiento a una norma constitucional (artículo 73, fracción XXIX-H), parte de su configuración se debe a la legislación secundaria y, más allá, la forma en que ejercen su presupuesto es diferente a como es ejercido por un OCA.

Como se ha mencionado anteriormente, más de dos terceras partes de los TJA locales cuentan con naturaleza jurídica de OCA, pero subsisten ocho TJA con naturalezas jurídicas distintas. En el siguiente esquema se pueden encontrar algunos detalles.

Respecto a los Tribunales Administrativos, si bien en el Presupuesto de Egresos de la Ciudad de México para el ejercicio fiscal 2020 se le da tratamiento de OCA, lo cierto es que en la Constitución local este ente público no se encuentra previsto en el Capítulo V “De los organismos autónomos”. En Querétaro, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro y el Presupuesto de Egresos del estado de Querétaro para el ejercicio fiscal 2020 cuentan con el rubro de “Organismos Autónomos”. Sin embargo, tanto el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Querétaro como el Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado de Querétaro se encuentran en un rubro aparte denominado “Tribunales Administrativos”. Con ello, se pone de manifiesto que en esta norma se ha tomado en cuenta la experiencia dejada por la situación del TFJA, de cuya naturaleza jurídica aún existen debates pero, como ya se ha visto, no se trata de un OCA.

El artículo 63 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León introduce en su fracción XLV una particularidad, facultando al Congreso para instituir al Tribunal de Justicia Administrativa en la entidad y a Órganos de lo Contencioso Administrativo “autónomos sin subordinación jerárquica a la autoridad municipal, con facultades plenas para el pronunciamiento de sus fallos y para resolver las controversias que se susciten entre la administración pública municipal, central o paramunicipal, y los particulares”. De primera intención, podría parecer que con esta Constitución se inaugura una nueva categoría de especies de OCA, ahora en el orden municipal; sin embargo, los artículos 169 y 170 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León establecen que su creación se debe a los ayuntamientos.

Cabe mencionar que los TJA con naturaleza jurídica de OCA cuentan con diversas formas de integración al cargo de magistrado y su duración también varía. Puede ir ésta de los cinco años (con posibilidad a reelección) hasta los 15 años (improrrogables).

Podemos concluir que la importancia de la autonomía constitucional de los Tribunales de Justicia Administrativa ha quedado confirmada debido a la tendencia creciente de otorgársela y convertirlos en OCA. Esto, sin duda, es un esfuerzo por mejorar la función pública que lleva aparejado un fortalecimiento del federalismo. La importancia de la justicia administrativa también se ha visto reflejada en la relevancia presupuestal, pues el presupuesto asignado al TFJA asciende a 2 863 619 680 millones de pesos² y el total del presupuesto invertido en justicia administrativa asciende a más de 5 551 millones de pesos.

A pesar de la importancia que estos entes han tomado tanto en el orden federal como en el local, aún existe reticencia de los poderes tradicionales y de las posiciones (esas sí conservadoras) que critican su existencia. Esto se puede ver reflejado en la resistencia a darles el reconocimiento de OCA.

Indudablemente, brindar autonomía constitucional a los TJA permite un mejor ejercicio de la función pública y resulta imprescindible para brindar justicia sin intromisiones. Sumado a ello, los importantes avances que se han tenido en este rubro (y en algunos otros más específicos dentro de la justicia administrativa) en las entidades federativas contribuyen de manera decidida a consolidar la libertad de configuración con que ellas cuentan y, por ello, a un contundente fortalecimiento del federalismo.

Marco Antonio Zeind Chávez
Director del Seminario de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la UNAM, miembro del Sistema Nacional de Investigadores, socio del despacho Zeind & Zeind y miembro de número del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México y de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados. Autor de los libros “Organismos Constitucionales Autónomos” y “Organismos Constitucionales Autónomos de las entidades federativas”.

¹ Fix Zamudio, Héctor. Concepto y contenido de la justicia administrativa. México, Universidad Nacional Autónoma de México, p. 156.

² Presupuesto de Egresos para la Federación para el ejercicio fiscal 2021 (p.38). Consultada el 05 de febrero de 2020 a las 13:13 horas.