La implementación de políticas públicas es engañosamente sencilla. Suponer que a una política congruente en su diseño le sucede una implementación llana conduce a cometer errores que eluden la consecución de sus objetivos, prolonga innecesariamente el problema que se desea atender y conlleva un empleo ineficiente de los recursos disponibles. De manera que, cuando se trata de una política intergubernamental en la que un ámbito de gobierno es responsable de su diseño y otro de su implementación, conviene tener presentes los factores asociados al diseño de la política, y también aquéllos relacionados con el entorno en el que ésta se ejecuta para explicar sus brechas de implementación.
En México, el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) es un ejemplo representativo de una respuesta a un problema público que involucra al gobierno federal en su diseño y a los gobiernos municipales en su implementación. El FISM es la variante municipal del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), uno de los ocho fondos que integran el Ramo 33, creado en 1998 con el objetivo de descentralizar el gasto federal a través de transferencias condicionadas de recursos orientadas a la reducción de la pobreza y el rezago social mediante la inversión en obras de infraestructura básica.
Durante más de dos décadas de existencia, el FISM ha sido objeto de modificaciones para que sus recursos se dirijan de mejor manera al cumplimiento de sus objetivos. Sin embargo, los órganos de fiscalización local, así como la propia Auditoría Superior de la Federación, siguen encontrando una observación recurrente en la revisión de las cuentas públicas: los gobiernos municipales invierten porcentajes significativos de los recursos del FISM en obras y acciones que no contribuyen de manera directa a la reducción de la pobreza y el rezago social.
Para explicar las razones por las que una política pública intergubernamental como el FISM se distancia del cumplimiento de sus objetivos, es necesario ir más allá del diseño e indagar en las variables propias del contexto en el que se implementa la política. Para este caso se seleccionó al municipio de Tocumbo, en el estado de Michoacán de Ocampo. Durante el periodo de revisión, este municipio desvió del cumplimiento de su objetivo un promedio anual del 46.3% de los recursos del FISM. Aunque sobra decir que la heterogeneidad caracteriza a los municipios mexicanos, dirigir la atención a aquellos con menos de 25,000 habitantes, como lo es Tocumbo, provee una perspectiva complementaria al análisis sobre las capitales o las grandes ciudades del país.
Ilustración: Víctor Solís
La implementación de políticas públicas
Hablar de implementación de políticas públicas significa insertarse en un enfoque que nació y tomó relevancia en la década de 1970 con un libro en el que Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky se preguntaron cómo era posible que las grandes expectativas de una política diseñada en Washington se vieran frustradas en Oakland. Según ellos, la clave no se encontraba en el diseño, sino en la implementación.
A partir de entonces, los estudios sobre implementación de políticas públicas se multiplicaron. Dependiendo de las variables que consideraban que explicaban con mayor fuerza las brechas de implementación —entendida como la diferencia que el proceso de implementación produce entre los objetivos expresados en el diseño de la política y los resultados alcanzados luego de su puesta en acción— se agruparon alrededor de dos grandes enfoques: el enfoque top-down y el enfoque bottom-up.
Para los adeptos del enfoque top-down, los factores que condicionan el éxito de una política pública intergubernamental se encuentran en el ámbito de gobierno responsable de su diseño. Para los partidarios del enfoque bottom-up, en cambio, lo son aquéllos relacionados con las condiciones en las que el ámbito de gobierno responsable lleva a cabo su implementación.
En el primer enfoque se encuentran, principalmente, el diseño de la política y su comunicación. En el segundo enfoque se encuentran las capacidades de la agencia implementadora y las aptitudes de los funcionarios responsables de la implementación. Sin embargo, ambos enfoques ignoran deliberadamente la inclusión de variables políticas. La aproximación al caso de la implementación del FISM de Tocumbo revela, por un lado, que ambos enfoques son complementarios y, por el otro, que hay factores políticos que condicionan el cumplimiento de sus objetivos.
El FISM a la luz de la teoría y la evidencia
El diseño de una política pública se observa en las disposiciones normativas que la articulan como una respuesta de los gobiernos a un problema público. En ese sentido, el diseño del FISM queda establecido en los artículos 32, 33, 34 y 35 de la Ley de Coordinación Fiscal y, desde 2014, en los Lineamientos del Fondo de Aportaciones de Infraestructura Social. Un análisis de estos documentos permite observar que la política cumple con los elementos mínimos para que su diseño sea considerado aceptable: claridad entre objetivos y resultados esperados; congruencia entre los objetivos y la misión de la agencia implementadora; y una lógica causal válida, según la cual la inversión en obras de infraestructura social básica contribuye a la reducción de la pobreza y el rezago social.
Luego, al diseño de una política de carácter gubernamental le corresponde su comunicación. En el caso del FISM, el gobierno federal se convierte en el emisor; los gobiernos municipales —en este caso el de Tocumbo— se convierten en el receptor, y el mensaje que se comunica es la propia política. Aunado a la claridad en el mensaje, desde el gobierno federal se ponen a disposición de los funcionarios municipales capacitaciones y vías de contacto para asesorías en la materia. De manera que, para el caso de Tocumbo, el incumplimiento de los objetivos del FISM no pueden explicarse solamente desde la perspectiva del diseño de la política y su comunicación.
Una vez que la política ha sido diseñada y comunicada, corresponde al personal responsable de la implementación —en este caso los funcionarios municipales de Tocumbo— traducir las intenciones de la política en acción. Es entonces que entran las aptitudes del personal implementador en escena. En este caso se encontró que, para el periodo de estudio, los funcionarios vinculados a la implementación del FISM contaron con una alta escolaridad (14.6 años en promedio), pero con una baja experiencia en el sector público (1 año en promedio antes de ocupar el cargo actual). Aunado a ello la mayoría de los funcionarios admitió, en entrevista, desconocer el marco normativo del FISM. Lo anterior denota carencias en materia de aptitud alrededor de la implementación del fondo.
De manera adicional a la valoración de las aptitudes del personal en el gobierno municipal, es necesario reparar en las capacidades del propio municipio como organización para la implementación del FISM. En ese sentido, se encontró que el caso de Tocumbo —como el de la amplia mayoría de municipios en el país— presenta una alta dependencia a los recursos estatales y federales. En promedio, el 87% de los recursos de Tocumbo provienen del estado y de la Federación. A ello hay que agregar que la obra pública en Tocumbo llegó a depender hasta en un 70% de los recursos provenientes del FISM. Es por ello que obras como pavimentaciones, espacios recreativos y espacios deportivos se realizan con los recursos del fondo, aunque estas obras no impacten de manera directa a los indicadores de pobreza como deberían hacerlo conforme a las reglas del fondo.
Finalmente, la disputa política traducida en juego electoral contribuye a ampliar la explicación de las brechas de implementación en el FISM. Aunque el municipio dependa fuertemente de los recursos del FISM para ejecutar obra pública, lo que hace que los implementadores de la política no se ciñan a realizar únicamente obras que contribuyan al cumplimiento de sus objetivos es que optan por satisfacer las demandas ciudadanas de obra con el propósito de legitimar la continuidad de su proyecto político en las urnas (de manera explícita con la posibilidad de reelección y de manera implícita cuando no la había). Cuando en entrevista se pidió a los funcionarios valorar distintos tipos de obras de acuerdo con su contribución a la reducción de la pobreza y a la rentabilidad electoral, las obras mejor valoradas bajo el primer criterio fueron las relacionadas con las líneas de conducción de agua potable y drenajes sanitarios, mientras que la mejor valorada en el segundo criterio fueron las pavimentaciones. Resulta más relevante para la reducción de la pobreza llevar agua a los hogares, pero los implementadores del FISM en Tocumbo consideran que son las pavimentaciones las que llevan votos a las urnas.
El análisis de la implementación del FISM en Tocumbo constata que para explicar las razones por las que una política pública intergubernamental se aleja del cumplimiento de sus objetivos conviene tomar en consideración los factores alrededor del diseño de la política, y los factores del entorno en la que se implementa sin dejar de lado la variable política. Si desde la Federación se desea cerrar la brecha de implementación del FISM es necesario que las modificaciones en su diseño se realicen tomando en cuenta las experiencias alrededor del entorno municipal, que es donde finalmente se implementa esta política. Ignorar estas condiciones significaría perder una oportunidad para mejorar la eficacia y la eficiencia de una de las estrategias más relevantes en torno a la reducción de la pobreza y el rezago social en el país.
Raúl Orozco Magaña