Existe un intenso debate entre urbanistas sobre las mejores estrategias para gobernar las regiones urbanas. Mientras que algunos aspectos de las grandes metrópolis se pueden gobernar relativamente con éxito –por ejemplo, la delimitación del uso del suelo o las tarifas de los servicios urbanos–, otros aspectos son considerados prácticamente ingobernables por el Estado –como la ocupación irregular del suelo o las actividades informales–. Uno de los aspectos que ha recibido considerable atención en este debate es el alto grado de fragmentación política de las áreas metropolitanas. El concepto de fragmentación política se refiere a la subdivisión del territorio de las regiones urbanas en una multiplicidad de pequeños gobiernos locales. A mayor número de gobiernos locales, mayor nivel de fragmentación política.
Los especialistas coinciden en señalar que la alta fragmentación política genera un desacople entre las dinámicas urbanas de escala metropolitana y las fronteras político-administrativas de los gobiernos locales. Tal desajuste se debe, por lo menos, a dos mecanismos. Primero, la gran mayoría de las dinámicas sociales y económicas en una región urbana trascienden y desbordan las fronteras político-administrativas. Las personas viven y trabajan, van a la escuela, realizan sus actividades de recreación o de consumo a lo largo y ancho de las metrópolis. Segundo, las decisiones de política urbana que toman en el ámbito de un gobierno local ineludiblemente tienen repercusiones en el resto de la región metropolitana. Por ejemplo, si un gobierno local tiene éxito en generar empleos, las nuevas oportunidades de trabajo atraerán trabajadores provenientes del resto de la metrópoli.
Ilustración: Víctor Solís
Este desacople entre las dinámicas urbanas de escala metropolitana y la fragmentación política dificulta la tarea de generar políticas urbanas para enfrentar las desigualdades territoriales. Tal desacople es patente en el caso del viaje al trabajo en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM).1 Examinar el viaje al trabajo permite observar varios aspectos de las dinámicas económicas de alcance metropolitano. El lugar de origen de los viajes al trabajo indica dónde se localiza el lugar de residencia de los trabajadores. El destino de los viajes al trabajo indica dónde se localizan las fuentes de empleo. Conocer el tiempo que le toma a las personas el realizar su viaje al trabajo permite poner bajo la lupa las características de los sistemas de transporte. Así, examinar el tiempo y la distancia en el viaje al trabajo posibilita evaluar las desigualdades territoriales en la movilidad de los trabajadores en una región metropolitana. Evaluar y reducir las desigualdades en el viaje al trabajo es importante porque el tiempo que los trabajadores tardan en llegar a sus fuentes de empleo se relaciona directamente con su calidad de vida.
La existencia de desigualdades en la movilidad de las personas en la ZMCM es más que evidente. Sin embargo, aún no se cuenta con un análisis específico de los viajes al trabajo que permita cuantificar con más detalle la magnitud de tales desigualdades y su distribución en el territorio. El viaje al trabajo en la ZMCM se puede analizar con datos de la Encuesta Origen Destino en Hogares de la Zona Metropolitana del Valle de México (OED) levantada por el INEGI en 2017. Aquí analizo una submuestra de los viajes al trabajo que se realizan entre semana, y sólo a través del transporte público. El Mapa 1 muestra las desigualdades territoriales en el tiempo promedio del viaje al trabajo en la ZMCM. En promedio, el viaje de ida al trabajo en transporte público toma entre 43 y 105 minutos. El rango entre las personas que hacen el menor tiempo y las que hacen los mayores tiempos es de una hora. Es decir, en la ZMCM los trabajadores a los que les toma más tiempo su viaje al trabajo hacen 2.4 veces el tiempo que hacen los trabajadores con los viajes más rápidos.
Mapa 1. Tiempo promedio en el viaje al trabajo a través de transporte público en la ZMCM, 2017
El Mapa 1 también permite observar la distribución en el territorio de las desigualdades en el viaje al trabajo. Como se puede observar en el mapa, los tiempos más cortos se distribuyen a través de tres territorios: la zona central de la Ciudad de México, el corredor industrial hacia la salida a Querétaro, y las zonas periféricas en el noreste y sureste de la región metropolitana. Las zonas con los tiempos más altos en el viaje al trabajo se distribuyen en cuatro territorios: la zona sur de la Ciudad de México, la zona oriente de la ZMCM, las áreas aledañas a la Sierra de Guadalupe, y la zona al poniente del corredor industrial hacia la salida a Querétaro.
¿Cómo explicar estas desigualdades territoriales en el tiempo promedio del viaje al trabajo? Una de las hipótesis que han sido propuestas por los especialistas es que en la ZMCM existen varios territorios que concentran la mayor cantidad de los empleos disponibles en la ciudad, y por lo tanto atraen la mayor parte de los viajes al trabajo. Se trata de zonas como la ‘T’ formada por la Avenida Insurgentes y el Paseo de la Reforma, Santa Fe, las áreas aledañas a Perisur, el Mercado de Abastos en Iztapalapa, el corredor industrial hacia la salida a Querétaro, y los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla en el Estado de México. Cualquier lector que conozca la ZMCM se podrá dar cuenta que la gran mayoría de estos territorios se encuentran en la zona central y poniente de la metrópoli. Los habitantes del norte, oriente y sur de la ZMCM tienen que desplazarse grandes distancias para acceder a los empleos localizados en los territorios que concentran los empleos en el centro y poniente.
Con el objetivo de poner a prueba esta hipótesis, el Mapa 2 muestra la distancia promedio en el viaje al trabajo en la ZMCM. El mapa permite observar que las zonas central y poniente de la ZMCM tienen las distancias más cortas. En cambio, las zonas norte, oriente y sur de la ZMCM muestran las distancias más largas. Además, el mapa muestra un patrón concéntrico. Es decir, que las distancias más cortas se localizan hacia el centro de la región metropolitana y se incrementan a medida que aumenta la distancia con el centro. La hipótesis de que los territorios que concentran la mayor cantidad de los empleos en la ZMCM están atrayendo la mayor parte de los viajes al trabajo se confirma. Como los mapas permiten observar, la concentración de los empleos en unas cuentas demarcaciones políticas está generando graves desigualdades territoriales en el viaje al trabajo.
Mapa 2. Distancia promedio en el viaje al trabajo a través de transporte público en la ZMCM, 2017
La alta fragmentación política de la ZMCM es uno de los factores que dificulta la tarea de reducir tales desigualdades intra-urbanas. En la ZMCM se superponen 16 alcaldías, 50 municipios, 3 gobiernos estatales y el gobierno federal. Cada uno de estos gobiernos administra sus políticas urbanas con base en sus prioridades y agendas de política específicas. Es urgente profundizar el debate sobre la efectividad de los gobiernos urbanos fragmentados para gobernar las dinámicas urbanas que desbordan las fronteras político-administrativas. Reducir las desigualdades territoriales de un fenómeno de escala metropolitana necesita políticas urbanas de escala metropolitana.
En próximas entregas discutiré con más detenimiento la forma en que la fragmentación política en la ZMCM ha obstaculizado la implementación de políticas para reducir las desigualdades en el viaje al trabajo. Específicamente, discutiré tres ámbitos de política urbana. Primero, las políticas de desarrollo económico que han concentrado los empleos en el centro y el poniente de la región metropolitana. Enseguida, las políticas de vivienda que durante los últimos cuarenta años han incrementando la distancia física entre el lugar de residencia de los trabajadores y sus fuentes de empleo. Finalmente, las políticas de movilidad que han concentrado la inversión gubernamental en infraestructura de transporte público en las zonas centrales de la región metropolitana.
David López-García
Profesor Adjunto del Departamento de Estudios Urbanos en Queens College CUNY.
1 Los datos sobre el viaje al trabajo en la ZMCM que se presentan en este texto fueron producidos en el marco de un proyecto de investigación doctoral más amplio realizado por el autor en The New School, en Nueva York. La investigación doctoral se titula “Interactions between Economic Development, Housing and Transport Policies and the Mobility Experience of Workers in Greater Mexico City” (Interacciones entre las políticas de Desarrollo económico, vivienda y transporte, y la experiencia de movilidad de los trabajadores en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México).