El sistema político de la transición, que nació con la reforma de 1996, se caracterizó en sus orígenes por una gran heterogeneidad en los sistemas locales electorales, y cada entidad avanzó a ritmos diferentes en la construcción de instituciones democráticas.1 Desde 2014, esto empezó a revertirse con la “nacionalización” de los procesos electorales: una legislación más homogénea (por ejemplo, periodos de campaña y precampaña, los requisitos para postularse a los cargos y la normatividad aplicable a candidatos independientes), la transformación del Instituto Federal Electoral en el Instituto Nacional Electoral y la homologación de los calendarios electorales (para empatar las fechas de los comicios locales con los federales).
La elección federal de 2021, en la que se renueva la Cámara de Diputados, coincidirá ahora con la elección de 15 gubernaturas, 30 congresos locales y 1900 ayuntamientos y juntas municipales. Es fácil, desde el centro, leer esta elección como un proceso federal, donde la popularidad del presidente, el desempeño del gobierno federal, las decisiones legislativas y las campañas de los partidos nacionales serán determinantes. Pero no debemos olvidar que éstas también serán elecciones locales, y que la política local en cada estado tendrá gran importancia al momento de elegir legisladores, alcaldes y gobernadores. Para comprender mejor los retos que plantean las elecciones que se aproximan, así como los factores que incidirán en los resultados, debemos prestar atención al nivel subnacional como espacio de negociación y toma de decisiones. A continuación, propondré algunos factores clave de la dimensión local que tendrán repercusiones importantes en la toma de decisiones de los partidos y de los votantes. Analizaré, también, los posibles escenarios que se presentarán en los estados más competidos y que hacen evidente la importancia del nivel subnacional en una coyuntura tan compleja.
Ilustración: Jonathan Rosas
Este año se eligen gubernaturas en 15 de los 32 estados que conforman la Federación: Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Colima, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala y Zacatecas. De ellos, seis tuvieron que modificar su calendario electoral para coincidir con los comicios federales, cumpliendo así con los dispuesto en la reforma político-electoral de 2014.
Entre los gobernadores cuyo mandato será más breve de lo normal, el ejemplo más conocido es el del morenista Jaime Bonilla quien, tras promover una reforma del legislativo local a la Constitución de Baja California en 2019, había intentado permanecer hasta 2024. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin embargo, declaró en mayo de 2020 que los cambios eran inválidos, en respuesta a diversas acciones de inconstitucionalidad interpuestas por la CNDH, PAN, PRI, PRD, Movimiento Ciudadano y el Partido de Baja California.
Recordemos que Bonilla fue el primer aspirante electo de un partido diferente a Acción Nacional, desde las históricas elecciones de 1989 que inauguraron la alternancia a nivel estatal. La hegemonía local que sustituyó al sistema de partido único se erigió sobre una ley electoral que, al menos hasta 2014, permitió al Ejecutivo intervenir sobre la autoridad electoral.2 Esta predominancia se debilitó hasta permitir un cambio de partido en 2019. A pesar de tener como ventaja ser el partido en el gobierno (junto al impulso que provee la figura de Andrés Manuel López Obrador), Morena tendrá que enfrentarse a una alianza de la oposición (PAN, PRI y PRD se presentarán en coalición en cuatro estados: Baja California, Sinaloa, Zacatecas y Tlaxcala). En este contexto, la competencia será ardua y la estructura local de la que dispongan ambos partidos —con sus respectivas coaliciones— definirá los resultados.
En Chihuahua, Javier Corral deja un partido fuerte y que, según las encuestas más recientes, lleva la delantera en un escenario muy reñido, pero con un proceso interno en el PAN muy desgastante. La designación de Juan Carlos Loera, exdelegado de programas del gobierno federal en la entidad, como candidato de Morena a la gubernatura evidencia la importancia que tiene el trabajo territorial para construir redes de apoyo; entre 2018 y 2020, Loera de la Rosa fue el encargado de la entrega de becas y programas económicos entre la población chihuahuense.
Campeche y Colima son dos casos particulares en esta elección, pues forman parte de los cinco estados de la República en donde no ha habido alternancia. En el primero, la falta de mecanismos de democracia interna de los partidos a nivel local ha tendido a enfrentar a los candidatos de unidad del PRI, con aspirantes que representan a un PAN y PRD fragmentados. Los cacicazgos locales han sido, en gran medida, responsables de esta situación: la influencia de la que gozó la familia Mouriño en el estado, por ejemplo, ha dificultado a otros grupos dentro de Acción Nacional participar en la contienda. A ello se ha sumado la efectividad de las prácticas de compra del voto y reparto de beneficios entre la población, de manos del Revolucionario Institucional.3 En el segundo, los candidatos del PRI han recibido tradicionalmente apoyo de diversas organizaciones regionales, como el Sindicato Único de Trabajadores de la Universidad de Colima, el Frente Sindical Colimense o las secciones respectivas de los sindicatos petrolero, minero, telefonista y del ISSSTE.4 Tendremos que prestar especial atención a este conjunto de actores a lo largo del proceso electoral. Por lo tanto, si bien Morena ha logrado movilizar sus recursos como partido en el poder para encabezar las encuestas en Campeche y Colima, tendrá que enfrentarse el día de las elecciones a un conjunto de arreglos duraderos y bien arraigados en los municipios más pobres de ambos estados.
El caso de Oaxaca ha revelado, por otra parte, la importancia de la capacidad de adaptación de los sistemas políticos locales a los cambios sociales y jurídicos para explicar la permanencia del partido en el poder; la creación de agencias para sustituir a los organismos federales que desaparecieron como consecuencia de la modernización neoliberal permitió afianzar el poder de las burocracias estatales, al tiempo que las élites políticas estatales aceptaron la negociación de distintos grupos y organizaciones, reconociendo su independencia a cambio de su neutralidad política. Por último, las reformas y programas dirigidos a la población indígena, y la entrega de permisos para transportistas o vendedores ambulantes, ha sido un eje articulador esencial de la organización “neo-patrimonialista” en estas entidades.5
Además de reafirmar la importancia que juegan las coaliciones y la cohesión entre los opositores para la alternancia, las elecciones de 2010 en Sinaloa apuntan a las fracturas dentro de los partidos estatales como determinantes del cambio en el gobierno. En esa ocasión, Mario López Valdez decidió —a raíz del apoyo que recibió el candidato oficial, Jesús Vizcarra, del gobernador en turno— salir de las filas del PRI para unirse a la coalición formada por el PAN, PRD y Convergencia, resultando ganador en la contienda.6 Este año, sin embargo, Sinaloa llega a las elecciones en medio de una crisis de seguridad sin precedentes. Podemos esperar que el narcotráfico, y sus vínculos con políticos y funcionarios estatales, juegue un papel importante en el proceso. El apoyo material y logístico de la delincuencia organizada dará, sin duda, un fuerte impulso al candidato que lo reciba.
Por su parte, Nuevo León será testigo de una elección sumamente competida. Su importancia económica lo convierten en un objetivo importante dentro de la estrategia de Morena rumbo a 2024. La alternativa que encabeza el partido del presidente ha atraído a sus filas a un buen número de disidentes del PRI —tras la captura de su comité estatal por un sector ligado al exgobernador Rodrigo Medina—, por lo cual el PAN es, en términos prácticos, la única opción que podría arrebatarle la gubernatura. El voto útil será definitorio si un número suficiente de votantes del PRI, PRD y MC cambian su preferencia para evitar la victoria de Clara Luz Flores. Para ello, los dirigentes estatales de los partidos deberán demostrar su capacidad de alcanzar acuerdos no escritos.
Querétaro es, hasta ahora, el único estado en donde, según las encuestas, el PAN lleva la ventaja frente a Morena. El predominio de Acción Nacional en la entidad desde 1997 se debe, en gran medida, a la influencia que el gobernador ha ejercido sobre la prensa y los medios locales, muchas veces coptándolos abiertamente para integrarlos a su estrategia de comunicación.7 Este patrón, claro está, se repite en estados como Campeche, Coahuila, Colima, Estado de México, Hidalgo, Nayarit, Tamaulipas y Veracruz.
Por último, a pesar de no elegir gobernador este año, el caso de Coahuila es muy interesante, pues los partidos políticos locales han jugado un papel estratégico dentro de las coaliciones.8 En 2017, el PRI obtuvo la victoria junto al Partido Verde, Nueva Alianza y cuatro partidos locales. El respaldo de Unidad Democrática de Coahuila (el más antiguo de todos) se tradujo en un buen desempeño para el PAN.
En todos los estados, todo apunta a que el clientelismo seguirá siendo una práctica extendida y políticamente redituable. Al menos entre 2006 y 2018, el reparto de apoyos económicos, despensas, asesoría jurídica gratuita, materiales y descuentos en la factura del agua fue una estrategia exitosa para asegurar el voto de la ciudadanía, especialmente en los municipios más vulnerables. La relación personal de los candidatos con sus electores depende, muchas veces, de su capacidad de gestión personal para dar respuestas a sus problemas.9
Desde luego, debemos considerar también la importancia de las fuerzas exógenas al sistema político local. Las presiones desde el ámbito nacional, junto con una relación distante con el Ejecutivo federal, pueden ser determinantes para otorgar al partido del presidente López Obrador el triunfo en varias de las entidades.10 Otras variables que se han observado en países latinoamericanos son la composición del congreso local y la cantidad de recursos fiscales a disposición del gobierno estatal.11 En el caso de los gobernadores alineados con el gobierno federal, podemos esperar que reciban apoyo de las instituciones federales.
Hemos revisado brevemente algunas de las experiencias más relevantes para tratar de entender el papel que jugará la política local en las elecciones estatales de 2021. Tras analizar casos muy distintos, reconocemos cinco factores que repercutirán en la elección de gobernadores: la capacidad de los dirigentes estatales de los partidos para establecer alianzas (la coalición Va por México presentará un reto a los comités estatales de Morena), los vínculos de los candidatos con las redes clientelares locales, el apoyo de organizaciones, partidos y medios de comunicación locales; los acuerdos con el narcotráfico, y los factores externos a la política estatal, como las presiones y apoyo a los candidatos desde el gobierno federal. Así, el resultado en estados competidos, como Chihuahua o Nuevo León, dependerá en gran medida de la constelación de intereses regionales, y de la capacidad de los contendientes de movilizar su apoyo.
Estos factores, por supuesto, no tendrán el mismo peso en todos los casos; la realidad política de cada entidad determinará cuáles de ellos encausarán la lucha por los puestos de elección popular. Debemos reconocer que cada estado tiene una historia distinta, que requiere una explicación particular. En un momento de recentralización política y administrativa a nivel nacional, lo local sigue demostrando ser determinante para la toma de decisiones en un sistema de partidos federal. La existencia de dinámicas políticas distintas en cada demarcación, además, seguirá resultando en procesos políticos heterogéneos. Al final, la prevalencia de lo nacional o de lo local sobre el voto ciudadano depende de la trayectoria única de cada región.
Rodrigo Salas Uribe
Estudiante de Política y Administración Pública en El Colegio de México.
1 Sobre este punto, véase a Mauricio Merino, “Federalismo electoral: varios sistemas y un solo ciudadano”, en Hugo A. Concha Cantú (coord.), Sistema representativo y democracia semidirecta: Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002. Y a José Antonio Crespo, Votar en los estados: análisis comparado de las legislaciones electorales estatales en México, México, M.A. Porrúa, 1996.
2 Jaqueline Peschard, “Introducción”, en Jacqueline Peschard (coord.), El federalismo electoral en México, México, M.A. Porrúa, 2008, pp. 5-18.
3 Alberto Escamilla, “El proceso electoral en el estado de Campeche en 2009: se mantiene el dominio del PRI”, en Gustavo López et al. (coords.), Los estados en el 2009: lucha política y competencia electoral, México, IEEM, 2009, pp. 191-214.
4 Sol Cárdenas e Iván Pérez, “Proceso electoral Colima 2009”, en Gustavo López et al. (coords.), op. cit., pp. 215-225.
5 Julián Durazo, “Neo-Patrimonialism and Subnational Authoritarianism in Mexico. The Case of Oaxaca”, Journal of Politics in Latin America, 2010, núm. 2, pp. 85-112.
6 German Petersen, “Elites and Turnovers in Authoritarian Enclaves: Evidence from Mexico”, Latin American Politics and Society, 2018, núm. 2, pp. 23-40.
7 Germán Espino, “Gobernadores sin contrapesos. El control de los medios de comunicación locales como estudio de caso en Querétaro”, Espiral, 2016, núm. 67, pp. 91-130.
8 María del Rosario Varela, “Elecciones municipales del estado de Coahuila 2013: ¿el declive del Partido Revolucionario Institucional?”, en Gustavo López et al., Los estados en 2013: la nueva configuración político-electoral, IEDF, 2014, pp. 361-375.
9 Flavia Freidenberg, “La otra representación: vínculos clientelares a nivel local en México”, Andamios, 2017, núm. 34, pp. 231-258.
10 Véase a Edward L. Gibson, “Boundary Control: Subnational Authoritarianism in Democratic Countries”, World Politics, 2005, núm. 1, pp. 101-132. Y a Richard Snyder, “After the State Withdraws: Neoliberalism and Subnational Authoritarian Regimes in Mexico”, en Wayne A. Cornelius et al. (eds.), Subnational Politics and Democratization in Mexico, San Diego, University of California, 1999, pp. 295-341.
11 Carlos Gervasoni, “A Rentier Theory of Subnational Regimes: Fiscal Federalism, Democracy, and Authoritarianism in the Argentine Provinces”, World Politics, 2010, núm. 2, pp. 302-340.