A partir de decisiones se escribe la historia. En el Canto XII de la Odisea, Homero narra la disyuntiva de Ulises y su tripulación. Ellos deben cruzar un estrecho canal donde hay dos amenazas. En el islote de Escila vive un feroz monstruo que devora todo a su alcance; en Caribdis, hay un remolino que destroza implacablemente los barcos.
El dilema de Ulises ejemplifica la disyuntiva de Jalisco, cuyo destino enfrenta también dos peligros. El primero es el federalismo centralizante que absorbe voraz y caprichosamente los recursos de los estados. El segundo es el remolino despiadado de la crisis económica y sanitaria.
El capitán de la nave ha propuesto como estrategia de salvamento un nuevo pacto fiscal que permita cruzar el estrecho canal lopezobradorista con todo y sus amenazas. Para tomar la mejor decisión posible, se necesitan considerar los niveles de la nave.
En esta nave hay dos niveles: el federal y el estatal. Son dos porque no existe un único federalismo. El nivel superior define la vinculación Federación-estado; el inferior determina la vinculación estado-municipio. La intención de establecer un nuevo marco institucional en la distribución de competencias tributarias y responsabilidades de gasto debe tomar en cuenta estos dos niveles.
Ilustración: Víctor Solís
La relación de Jalisco con la Federación
En este 2020, la relación entre Jalisco y el Ejecutivo Federal vive una tensión inédita debido, entre otros hechos, al recorte presupuestal en el sistema de transferencias aprobado en el Proyecto de Egresos de la Federación (PEF) para el Ejercicio 2021.
El PEF propone un gasto federalizado de 1.87 billones de pesos. Esta cifra, en términos reales, es 5.5 % menor con respecto a 2020.1 La reducción tendrá un impacto importante porque las entidades requieren apoyos para enfrentar la crisis sanitaria y reactivar sus economías.
Según el PEF, Jalisco es la cuarta entidad que recibirá más transferencias. Sin embargo, en términos reales, su presupuesto federalizado disminuye 4.7 % (Campeche, por comparación, pierde 8 %).
El gobernador Enrique Alfaro reclama que el recorte asciende a 9,200 millones de pesos y que, además, abarca todos los rubros del gasto federalizado (Ramos 28, 33, 23 y fideicomisos). El recorte, argumenta Alfaro, reduce las posibilidades para atender la salud, la educación, los proyectos de movilidad e infraestructura y los programas relacionados con la vigilancia epidemiológica, el medio ambiente y la política de género, entre otros.2
En nuestra opinión, el reclamo es fundado, pues, para frenar la desaceleración de las economías locales –y la nacional–, se requieren políticas expansivas del gasto público y garantías para el sector privado, v. gr. una política fiscal contracíclica. Sin embargo, la política fiscal federal se caracteriza por la austeridad, la centralización del gasto público y por la financiación de los macro proyectos del ejecutivo (que no tienen ninguna vinculación con las prioridades sanitarias ni económicas).
Como consecuencia, los gobiernos estatales se enfrentan a tres retos: 1) satisfacer las crecientes demandas internas de expansión del gasto a pesar de la austeridad federal; 2) incrementar sus ingresos propios para financiar sus programas, y 3) atender los problemas sanitarios asociados a la pandemia, así como promover la recuperación del empleo y las actividades económicas.
La relación entre los estados y la Federación está en un momento álgido. El presidente Andrés Manuel López Obrador no ha concretado una fecha para dialogar con los gobernadores de la Alianza Federalista. Particularmente, el gobernador Alfaro propuso una consulta ciudadana para evaluar la salida de Jalisco del pacto fiscal federal.
Las relaciones entre Jalisco y sus municipios
En el diseño institucional del federalismo fiscal mexicano, los municipios dependen más del sistema de transferencias que las propias entidades federativas. Particularmente, entre 1989 y 2017, las transferencias ascendieron al 69 % de los ingresos de los municipios jaliscienses.3
La elevada dependencia de los municipios jaliscienses se caracteriza, además, por una alta desigualdad en cuanto a los recursos transferidos. Un ejemplo de esto se observa en la distribución de 2019. Ese año, Guadalajara y Zapopan, respectivamente, recibieron el 21 y 16 % de las transferencias. Mezquitic y Bolaños recibieron el 0.65 y 0.27 %, respectivamente. Márgenes amplios de asignación de recursos transferidos también se presentan en el resto de los 121 municipios jaliscienses.
Además, el cobro de impuestos por parte de los municipios es profundamente desigual. En 2018, Guadalajara y Zapopan recaudaron el 27 y 26 % del total de impuestos municipales. Mezquitic y Bolaños ingresaron a este concepto el 0.002 y 0.0006 %, respectivamente.
La elevada dependencia financiera y la desigualdad fiscal de los municipios sugieren que sus capacidades institucionales son proporcionalmente limitadas. Asimismo, indican que no hay incentivos para mejorar sus capacidades.
En este contexto, no extraña que haya problemas simultáneos de deuda excesiva y de restricciones de crédito municipal. Según la última evaluación del Instituto Mexicano para la Competitividad, Jalisco tiene el mayor endeudamiento municipal del país.4 Los municipios que más transferencias reciben tienen acceso a la banca privada, pero el resto sólo puede financiarse con la banca pública. Por ejemplo, en el año 2013 cuando se reportaron los saldos más altos de deuda municipal, el costo promedio en Guadalajara, Zapopan o Tlaquepaque era de 2,861 pesos reales por habitante; en los municipios con mayor rezago, como Atenguillo o Bolaños, el costo promedio era de 250 pesos.5 Todas estas características definen el federalismo fiscal entre Jalisco y sus municipios.
El pacto fiscal posible
El pacto fiscal vigente se estableció en 2007. Las condiciones de entonces no tienen mucho que ver con las prevalecientes en estos momentos. Por esa razón, el statu quo hacendario no puede permanecer inalterado, pero tampoco debe desaparecer. En nuestra opinión, el pacto fiscal posible deberá ser algo intermedio.
¿Qué se necesita para redefinir el mencionado pacto? Desde nuestro punto de vista hay tres consideraciones fundamentales. 1) Los principios de equidad y eficiencia; 2) los alcances y límites de las instituciones que definen las relaciones intergubernamentales, y 3) la coordinación horizontal y vertical de los tres niveles de gobierno.
La primera consideración se asocia a la injusticia implícita a las relaciones intergubernamentales. El principio de equidad plantea que las jurisdicciones que están en mejores condiciones económicas deben subsidiar a aquellas más pobres. El nuevo pacto fiscal no puede plantearse con base en las relaciones de estados específicos con la Federación. Sin embargo, también debe reconocerse que el principio de equidad no puede ser permanente ni incondicional. Sólo puede ser válido en la medida que haya corresponsabilidades por parte de las jurisdicciones menos capaces. Por ejemplo, podrían mejorar el registro catastral y el cobro del predial.
La segunda consideración se refiere a garantizar las transferencias de estados y municipios a partir de criterios técnicos, más que políticos. Esta aspiración ha sido letra muerta pues, desde la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNFC), y en concordancia con un régimen presidencialista de partido hegemónico, las relaciones intergubernamentales han sido verticales, descoordinadas y privilegian coyunturas políticas. Sin embargo, se necesitan establecer pesos y contrapesos para que las decisiones de gasto federalizado activen los mecanismos que hoy están debilitados: la representación legislativa de las entidades y los comités técnicos del SNCF (la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, la Junta de Coordinación Fiscal y los grupos temáticos correspondientes).
La tercera consideración se asocia a la conveniencia de establecer consensos e implementar estrategias de desarrollo de largo plazo. La falta de coordinación y planeación impiden consolidar avances significativos en la reducción de la desigualdad y el crecimiento económico del país. Más allá del reclamo a la Federación, los estados y municipios también deberían proponer estrategias viables para incrementar sus ingresos propios, usar adecuadamente los recursos públicos y mejorar sus capacidades institucionales.
Las consideraciones anteriores hacen ver que el establecimiento de un pacto fiscal ajustado involucrará procesos de negociación, cesiones y concesiones de parte de todos. Sólo será viable una nueva convención hacendaria tras las elecciones de 2021.
A través del periplo de Ulises, Homero sentó las bases de la racionalidad de los modernos. Esa racionalidad limitada que analizó filosóficamente Jon Elster muchos siglos después. Ulises y su tripulación decidieron sacrificar a seis de sus hombres para poder cruzar el estrecho marino. Circe les señaló que esa era la mejor alternativa. Para enfrentar un futuro adverso y lograr los objetivos del federalismo, un nuevo pacto fiscal podría ser una alternativa. Empero, la racionalidad moderna nos advierte que no basta con definir objetivos, también es necesario considerar los costos. ¿Qué tan costoso será un nuevo pacto fiscal? ¿Estaremos dispuestos a asumir su precio?
Nancy García Vázquez y Antonio Ruiz Porras
Académicos de la Universidad de Guadalajara.
1 Instituto Belisario Domínguez (2020), “Análisis de los recursos federales identificados para las entidades federativas en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2021”, México: Senado de la República.
2 Gobierno de Jalisco (2020), “Enrique Alfaro detalla la reducción de 9 mil 200 mdp al presupuesto federal para Jalisco”. Sección de noticias. Consultado el 22/11/20.
3 García Vázquez Nancy y Antonio Ruiz Porras (2020), El federalismo fiscal en Jalisco, México: Universidad de Guadalajara (en prensa).
4 Instituto Mexicano para la Competitividad (2020), Barómetro de la Información Presupuestal Municipal. México. Consultado el 22/11/20.
5 García y Ruiz, op. cit.