Oaxaca ha vivido, vive, una intensa, tensa y compleja relación con el federalismo. Ante sus particulares características, el sistema federal se presenta como el más propicio para mantener la autonomía estatal y, al mismo tiempo, acomodar la diversidad cultural presente en su territorio
Eso lo comprendió el Constituyente oaxaqueño en los albores del México independiente: “el gobierno de los departamentos y pueblos se ha organizado de un modo más análogo a vuestras necesidades y costumbres”, señalaba el manifiesto previo a la primera Constitución estatal. Y es que, mientras la carta magna federal desaparecía a los indígenas por decreto, la oaxaqueña reconocía con las mismas facultades a los “ayuntamientos” y a las “repúblicas de indios”.
Misma capacidad le reconocía Benito Juárez al federalismo, que fue “bien recibido por los pueblos del estado”, en tanto que “permitía robustecer la costumbre democrática (de los pueblos y comunidades) de elegir por sí mismos a sus alcaldes y ayuntamientos”. Por eso, afirmaba, el sistema centralista, impuesto por Santa Anna: “que abolió́ aquellas corporaciones, causó un disgusto universal”. Y, “restablecida la Federación, los pueblos han recobrado no sólo sus ayuntamientos y repúblicas, sino el derecho de elegirlas conforme a sus antiguas costumbres, quedando así organizada la administración local de las municipalidades, de una manera, que lejos de obstruir, expedita la marcha de la administración general del estado”.1
Ello no obsta para que, en tres ocasiones, Oaxaca tome distancia de la Federación y reasuma su soberanía: 1) El 21 de diciembre de 1857, para repudiar el golpe de Estado del general Félix María Zuloaga contra la Constitución que él mismo había promulgado; 2) El 9 de noviembre de 1871, decretada por el gobernador Félix Díaz Mori (hermano de Porfirio Díaz), ante la reelección de Benito Juárez como presidente de México, argumentando que éste buscaría “destruir las soberanías de los estados”; 3) En 1915, el gobernador José Inés Dávila decreta que el estado se desprendía del pacto federal hasta el restablecimiento del orden constitucional violentado por Venustiano Carranza al desconocer la Constitución de 1857; esta etapa duró hasta 1920.
Estos dos ejes son centrales para entender cómo se vive el federalismo en Oaxaca: desde los pueblos y comunidades indígenas, esenciales en la construcción y gobernabilidad de la entidad; desde las élites políticas, sus reacomodos, sus actores, la dinámica político partidaria para la disputa por el poder y el control del “sistema regional de dominio”.2
Ilustración: Pablo García
Pueblos indígenas y federalismo
Teóricamente el federalismo es la mejor forma para acomodar la diversidad cultural. En Oaxaca, ésta se expresa en la coexistencia de 16 pueblos indígenas, más el pueblo afromexicano —casi la cuarta parte de los presentes en el país— con una población en la que dos terceras partes se autoadscriben indígenas; y con un territorio en el cual el 75% es propiedad social (ejidos y comunidades agrarias/indígenas).
En el terreno de la organización federal, empiezan las tensiones. Oaxaca tiene 570 municipios, el 23% de los que existen en México. Y son pocos. Considerada la base de la organización política-administrativa de las entidades, y dado que para los pueblos indígenas su base organizativa no es el municipio sino la comunidad, en el Congreso local hay centenares de solicitudes de comunidades que buscan alcanzar la categoría municipal.3
Así, el municipio en Oaxaca se convierte en una figura formal/administrativa. De facto prevalecen las autonomías comunitarias, que se expresa en un complejo galimatías: el municipio puede coincidir o no con la comunidad; o formar una comunidad con algunas de sus agencias y con otras mantener autonomías; o abarcar un conjunto de autonomías comunitarias.4
La política de descentralización iniciada por la Federación con la reforma constitucional en materia municipal de 1983 viene a trastocar esta histórica relación al asignar recursos a los ayuntamientos. Y, en un importante número de casos, el ayuntamiento no es sino el gobierno local de la comunidad-cabecera, no del municipio; pues las comunidades que conforman la demarcación conservan sus autonomías. La disputa por los recursos inicia cuando la transferencia incrementa los montos de manera importante, particularmente a partir del 2000. En el fondo, lo que se presenta es un cuestionamiento a la figura base del federalismo: el municipio, que no hace sino homogeneizar realidades disímbolas, sin pertinencia cultural ni perspectiva sociohistórica. La política de descentralización, como la mayoría de las que vienen de la Federación, repiten ese error.
En el ámbito municipal/comunitario se presentan conflictos de diversa intensidad; en algunos casos derivan en violencia, muertes y ruptura del tejido social. Más allá de sus expresiones —que en buena medida se catalizaron en las elecciones por sistemas normativos— la conflictividad entre agencias versus cabeceras municipales cuestiona un modelo federal que ha quedado rebasado en estas latitudes.
Paradójicamente, Oaxaca es la entidad más avanzada en el reconocimiento a los derechos indígenas. Apelando a las atribuciones federalistas, se ha dotado de un marco jurídico que reconoce y hace eficaz esos derechos; el más conocido, las elecciones municipales por sistemas normativos internos (“usos y costumbres”). Pero también el reconocimiento de las comunidades como sujetos de derecho público, la jurisdicción indígena, mecanismos para la distribución intramunicipal de los recursos, entre otros. Sólo que, en su ejercicio, topan con el marco jurídico federal que no prevé esos atributos. Surgen las tensiones y los conflictos antes dos posiciones normativas: la que deviene del entramado jurídico local; la que establece la Federación. Buena parte de la conflictividad municipal oaxaqueña deviene de estas contradicciones.
El sistema regional de dominio
En el siglo pasado, Oaxaca vio caer a tres gobernadores: Edmundo Sánchez Cano (1947), Manuel Mayoral Heredia (1952) y Manuel Zárate Aquino (1977). La fórmula era sencilla (no la movilización social que lo lograba): movimientos que se gestaron por la mala actuación o decisiones desafortunadas de los gobernantes, precedían a un llamado de atención del presidente de la República. Si ello no bastaba y habían perdido la capacidad de gobernar, eran destituidos por órdenes del Ejecutivo federal. El mecanismo era lo de menos: una licencia por cualquier motivo bastaba. Dos gobernadores más –Víctor Bravo Ahuja (1970) y Pedro Vásquez Colmenares (1985)– tampoco concluyeron su gestión al ser llamados a cubrir posiciones en el gobierno federal.
Así, bien por inconformidades locales, bien por reacomodos en la clase dirigente, se asumían decisiones de la política estatal desde el Ejecutivo federal. Eran los viejos tiempos de la hegemonía priista. En el sistema regional de dominio oaxaqueño se reproducían las prácticas y la cultura.
A la llegada del siglo XXI, la alternancia en el poder presidencial puso en entredicho ese añejo centralismo autoritario. Cuando el foxismo no pudo ni supo qué hacer con el poder, los gobernadores se reconvirtieron en los virreyes de antaño, pero sin el coto de la presidencia de la República. Oaxaca se convirtió entonces en un ejemplo de autoritarismo subnacional.5 En el mapa cada vez más plural de México, esta entidad del sureste se constituía en cambio como un enclave del autoritarismo.6
Los ejemplos de esta ruptura artificiosa con el federalismo son múltiples. En el periodo 1998-2004, la revisión del gasto público estatal a cargo de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) fue obstaculizada por el Ejecutivo y el Congreso locales alegando que se violaba la soberanía estatal. Fue hasta 2006, ya con otro gobernador, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la procedencia de la misma.7 En la siguiente administración (Ulises Ruiz Ortiz, 2004-2010) Oaxaca se negó sistemáticamente a firmar un convenio con la ASF respecto al número de municipios a revisar.8 Y, ante preocupaciones externadas por la CNDH respecto a la situación de los derechos humanos en la entidad, el Congreso local la acusó de “intromisión a la soberanía estatal”.
En ese contexto, en 2006 una intensa movilización social en contra de un gobierno despótico mantuvo, a través de la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca (APPO), el control de la capital estatal y decenas de municipios durante meses. Oaxaca vivió en la ingobernabilidad.
Pues bien, en la crisis política-social más grave sucedida en México en el siglo XXI, el gobierno autoritario oaxaqueño fue sostenido —por la Federación. La coyuntura política electoral prevaleció sobre el conflicto social: las movilizaciones del entonces candidato a la presidencia de la República, Andrés Manuel López Obrador, ante lo que consideraba un fraude electoral, y el riesgo de que el presidente electo, Felipe Calderón, no pudiese asumir el cargo, fue la carta de cambio del priismo para sostener al gobernante oaxaqueño.
Por ello, pese a que el Senado de la República reconocía que “la gobernabilidad en Oaxaca ha dejado de ser la regla y con ello se ha perdido la vigencia de las instituciones y el orden jurídico” en el Dictamen de la Comisión de Gobernación,9 señalaba también que, “respecto de la desaparición de poderes en el estado de Oaxaca”, no podía hacerlo por un tecnicismo: la ley reglamentaria del artículo 76 constitucional era obsoleta.
Los entrecruzamientos: pluralidad y élites
Como puede observarse, el federalismo en esta entidad opera desde dos ámbitos: el de la intensa vida comunitaria/indígena, que reivindica derechos, se ajusta, cuestiona y se rebela a la vez al diseño federal; y el de la clase política, que juega con los aciertos y desaciertos de la conducción federal y usa instrumentalmente el discurso de la soberanía. De los entrecruzamientos entre uno y otro, de las luchas comunitarias y los acuerdos con el sistema regional de dominio, nos hablan los derroteros que ha tenido y tendrá el federalismo en Oaxaca.
Víctor Leonel Juan-Martínez
Investigador huésped. PLURAL-Ciesas-Pacífico Sur.
1 “Exposición al Soberano Congreso del Estado al abrir sus sesiones el 2 de julio de 1848”, en Ángel Pola (comp.), Exposiciones (cómo se gobierna): Benito Juárez, t. I, 2.ª ed., México, INHERM, 2000.
2 Jaime Bailón define al sistema regional de dominio como las redes de articulación y reproducción de la dominación y de la legitimidad del sistema político global. Jaime Bailón Corres. Pueblos indios, élites y territorio. Colmex. 1999.
3 Un texto imprescindible para la comprensión de esta conformación histórica de la entidad es el libro citado de Jaime Bailón.
4 Cifras respecto a la composición de los municipios en Oaxaca se pueden encontrar en: Víctor Leonel Juan-Martínez y Cristina Velásquez Cepeda. Diagnóstico de Conflictividad en elecciones de Sistemas Normativos Internos, 2013. IEEPCO.
5 Edward L. Gibson acuña el término “autoritarismo subnacional”, señalando como uno de sus mejores ejemplos al ex gobernador de Oaxaca, José Murat (1998-2004). Boundary Control: Subnational Authoritarianism in Democratic Countries, en World Politics. Volume 58, Number 1, October 2005. Cambridge University Press.
6 Wayne A. Cornelius (1999) caracteriza al “enclave autoritario subnacional”, como aquel en que “los ‘dinosaurios’ supervivientes del aparato de gobierno del PRI son capaces de resistir tanto a nivel local como supralocal presiones para la democratización”. Blind spots in democratization: subnational politics as a constraint on Mexico’s transition; en Democratization, Vol. 7, No.3 (Autumn 2000): 117-132.
7 unomasuno 10 de febrero de 2004.
8 Entrevista con el titular de la ASF, Arturo González de Aragón, Reforma 22/11/2006.
9 Gaceta: LX/1PPO-2/10225, 19 de octubre de 2006.