El Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) se planteó como un instrumento de coordinación entre las autoridades encargadas de la prevención, investigación, detección y sanción de hechos anticorrupción (véase: Ley del Sistema Nacional Anticorrupción). El SNA y los Sistemas Estatales Anticorrupción (SEA) constituyen esquemas coordinadores orientados a la superación de la fragmentación existente en la acción anticorrupción y el logro de mayores niveles de efectividad en la lucha contra éste fenómeno.
Existen dos factores principales que diferencian al SNA y los SEA de otros sistemas que se han implementado a nivel nacional. El primero tiene que ver con la adopción de una nueva perspectiva de un problema público recurrente que permite abordar la corrupción como un fenómeno sistémico (véase: Política Nacional Anticorrupción), presente en todos los niveles de gobierno y estructurado a partir de un conjunto de redes y actores interconectados. Es decir, se pensó en un instrumento que pudiera enfrentar la acción organizada y dinámica que caracteriza a los hechos y redes de corrupción.
Ilustración: Víctor Solís
En la realidad, sin embargo, la meta de coordinación entre diferentes organizaciones de gobierno, además de un grupo de ciudadanos, resulta desafiante por varias razones. Primero, como ha establecido la literatura de relaciones interorganizacionales, la coordinación no es un bien gratuito, sino que implica esfuerzos significativos de tiempo, recursos y atención (Roberts, 2011). Segundo, las organizaciones encargadas de la lucha anticorrupción tienen, y siguen teniendo dentro del esquema de los SEA, sus propios intereses, objetivos, valores y normas que pueden estar en contradicción con las metas y las estrategias que se planteen como comunes en la búsqueda de la coordinación (Gulati, Wohlgezogen y Zhelyazkov, 2012). Por esta razón, las unidades participantes pueden entrar en un fenómeno conocido como inercia organizacional: optan por mantener el statu quo, lo que implica, entre otras cosas, que evitan esforzarse y no comparten información que podría ser útil, e incluso vital, para las demás organizaciones (Peters, 2015).
Otros factores que explican a nivel macro las fallas de coordinación corresponden al contexto en el que existen los SEA, es decir, a las dinámicas políticas estatales, los intereses imperantes, las relaciones entre los actores gubernamentales, las formas de acción de la sociedad civil, el involucramiento del sector empresarial en la lucha anticorrupción, entre otros. Por ejemplo, existen hallazgos que demuestran obstaculizaciones a la consolidación de los SEA materializadas en lentitud o inexistencia de nombramientos clave, así como intentos de control de los miembros por parte de gobiernos locales, (véase: Sistemas estatales anticorrupción: ¿Qué los frena?). En general, los procesos de implementación y consolidación de los SEA han sido lentos; existen algunos casos en los que no ha logrado integrarse el Comité de Participación Ciudadana (CPC), eje fundamental de su funcionamiento (véase: Carrera de tortugas: Los sistemas estatales anticorrupción), lo que ha hecho que coordinarse sea aún más difícil.
El esquema 1 sintetiza diversos fenómenos que la literatura refiere como obstáculos a la coordinación. Algunos de estos han sido identificados en el caso de los SEA.
Esquema 1
Fuente: elaboración propia con base en Roberts, 2011; Schafer, 2016; Gulati, Wohlgezogen y Zhelyazkov, 2012; Peters, 2015.
Al identificar la coordinación en los SEA como una prioridad tanto fundamental como desafiante, resulta pertinente pensar en un instrumento que permita su medición. En este caso, considerando la coordinación como el ajuste de acciones y decisiones entre actores interdependientes a fin de alcanzar metas específicas (Koop y Lodge, 2014), se propone una metodología que incluye el análisis documental de actas de sesiones y planes e informes anuales de los Comités Coordinadores de los SEA, a fin de construir una matriz de tres niveles y tres dimensiones. La matriz permitió otorgar una puntuación a cada SEA de acuerdo con las respuestas a un conjunto de preguntas cerradas.
La tabla 1 resume los niveles de coordinación y las dimensiones que guían la medición:
Tabla 1
Fuente: elaboración propia
La matriz permite otorgar una puntuación de 0 a 1 a los Sistemas Estatales Anticorrupción, donde 1 es la puntuación máxima que indica un escenario de coordinación ideal, es decir, un estado de coordinación que permite a las organizaciones actuar como un todo organizacional que es más que la suma de las partes. La gráfica 1 muestra el puntaje que obtuvieron 17 SEA analizados hasta la fecha de acuerdo con la información a la que se pudo tener acceso, así como la ubicación que ocupan en el continuo de coordinación de 0 a 1.
Gráfica 1
Fuente: elaboración propia
Es posible afirmar que la coordinación sigue siendo un desafío significativo en los SEA. La mayoría de los SEA analizados se encuentra en el nivel intermedio de coordinación: han superado el cumplimiento de los requisitos básicos del mandato de coordinación (se reúnen, han realizado un plan de trabajo, presentaron informe anual, han puesto de manifiesto la necesidad de compartir más y mejor información y han asignado tareas y responsabilidades); cumplidos estos requisitos, han avanzado hacia una coordinación más activa que implica una planeación de actividades más detallada y la implementación o propuesta sólida de un mecanismo para compartir información. Sin embargo, no han logrado alcanzar el nivel ideal de coordinación requerido para superar la fragmentación y actuar según los desafíos de la corrupción sistémica existente en México.
Como se explicó antes, las fallas de la coordinación pueden tener diferentes causas. Dado que la participación de un grupo de ciudadanos que acompaña y participa en el proceso de coordinación es un factor diferenciador del SNA y los SEA con respecto a otros esquemas coordinadores, es pertinente profundizar en él.
La coordinación, el rol de los ciudadanos y las dinámicas de las sociedades civiles locales
El rol del Comité de Participación Ciudadana resulta fundamental para la coordinación en en dos sentidos: primero, porque desde el rol del presidente del CPC como presidente del Comité Coordinador es posible impulsar las dinámicas de coordinación al interior, proponiendo el diseño de estrategias que faciliten la alineación de acciones y decisiones y el logro de los objetivos comunes. Es decir, el CPC puede ejercer un papel de impulsor del ritmo de reunión, de promotor de discusiones para alcanzar convenios y de gestor de problemas y conflictos potenciales entre los demás actores llamados a coordinarse.
El segundo eje de acción de los CPC está relacionado con el carácter de eslabón que tiene entre el Comité Coordinador y la sociedad civil y la academia. La acción de mantener un canal de comunicación efectivo con asociaciones de la sociedad civil, empresas y centros académicos permite que determinadas ideas lleguen al Comité Coordinador y se coloquen en la agenda. Así, el proceso de lucha anticorrupción se ve enriquecido por visiones externas que constituyen un contrapeso a potenciales actos de cooptación indeseados o a fenómenos en los cuáles los miembros tienen una visión miope de los temas que se discuten dentro del Comité Coordinador.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, se espera que la coordinación en los Sistemas Estatales Anticorrupción se vea favorecida por una sociedad civil activa, informada y participativa que encuentre los canales apropiados -entre ellos los CPS- para incidir en las dinámicas que se desarrollan entre los actores de los Comités Coordinadores.
Es importante entender que hablar de los SEA implica considerar varios factores a nivel local: las capacidades administrativas de las entidades federativas y los municipios, la percepción de las burocracias locales frente al tipo de esquema de coordinación que se establece, las relaciones interorganizacionales preexistentes a la implementación de los SEA, las capacidades de cambio, aprendizaje y adaptación de las organizaciones locales encargadas de la lucha anticorrupción, la cooptación de esas organizaciones por intereses particulares, entre otros.
Al final, los Sistemas Estatales Anticorrupción siguen siendo una parte integradora fundamental del Sistema Nacional Anticorrupción. Atender la problemática asociada a su funcionamiento y su capacidad de coordinación constituye un esfuerzo importante a fin de que la estrategia de acción sistémica anticorrupción materializada en el SNA tenga un desenlace positivo. Por esto es necesario procurar, a nivel local, el desarrollo de una cultura de confianza entre las organizaciones participantes, lo que implica un esfuerzo para que la visión del problema público y del esquema coordinador sea clara y compartida. Se requiere, además, un ejercicio de reflexión que integre a las organizaciones públicas y a la sociedad civil para identificar las debilidades y fortalezas que cada SEA ha presentado a lo largo de su proceso de implementación. Es decir, se requiere que los SEA tengan la capacidad de aprender de los errores propios y de otros Sistemas y desarrollen la capacidad de adaptación a un contexto nacional actualmente desafiante. También resulta importante que los SEA estén acompañados por sociedades civiles activas e interesadas que entiendan para qué se establecieron, cómo funcionan y qué mecanismos existen para la participación ciudadana.
En conclusión, la coordinación contra la corrupción sigue siendo una tarea pendiente a nivel local. Sin embargo, es posible identificar áreas de oportunidad para que los SEA se consoliden, logren actuar de forma efectiva contra la corrupción y sean un referente exitoso de instancias públicas transparentes, participativas, con capacidades técnicas y ligadas a las demandas y realidades de los contextos en los que existen y se desarrollan.
Natalia A. Campos Delgado
Politóloga-profesional en gobierno de la Universidad del Rosario (Bogotá, Colombia). Egresada de la Maestría en Administración y Políticas Públicas (CIDE).
La investigación en que se basa esta entrada terminará de desarrollarse y perfeccionarse con el apoyo de la SESNA, UNODC MÉXICO, CIDE, CPC, IIJ-UNAM, Transparencia Mexicana, la Iniciativa de Transparencia y Anticorrupción del Tec de Monterrey y Borde Político, con posibilidad de aplicación en el marco del Sistema Nacional Anticorrupción