La madrugada del 21 de junio 15 personas fueron asesinadas en la agencia municipal de Huazantlán del Río en el municipio de San Mateo del Mar. La nota periodística apunta: “[P]arte del conflicto es la negativa del presidente de compartir con las agencias de esa comunidad ikoots los recursos del Ramo 28, que ascienden a 10 millones de pesos” (López, 2020). Ya en abril de 2019, el diputado local y presidente de la Comisión Permanente de Gobernación y Asuntos Agrarios, Jorge Villacaña afirmó que, en Oaxaca, el 70% de los conflictos en municipios son entre agencias y cabeceras municipales (Gómez, 2019). ¿Cuáles son las causas que dan origen a los conflictos por el presupuesto entre municipios y agencias en Oaxaca?
En México la existencia de los órdenes de gobierno tiene una base constitucional. Municipios, estados (incluyendo a la Ciudad de México) y la Federación conviven bajo un esquema de cooperación y colaboración de relaciones intergubernamentales. Entre estos tres órdenes de gobierno se dividen: a) las potestades tributarias para garantizar el ingreso de las haciendas públicas locales; b) el conjunto de transferencias de recursos para ejercer el gasto federal y federalizado; c) los mecanismos de control y vigilancia de rendición de cuentas y fiscalización, entre muchos otros aspectos relevantes de lo que llamaríamos el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF).
No obstante, dentro de su libertad y soberanía, los estados han creado figuras político territoriales específicas dentro de sus municipios. En Oaxaca se crearon las figuras políticas de agencias municipales y de policía que, como veremos en las siguientes páginas, constituyen un verdadero cuarto orden de gobierno. Adicionalmente, en un quinto orden de gobierno, existen dentro de los municipios los núcleos agrarios. De ahí que en las localidades rurales del país la figura de autoridad sea regularmente el comisariado de bienes, ejidales o comunales (Lozano, 2012).
Ilustración: Víctor Solís
La división político territorial de Oaxaca
En Oaxaca existen 570 municipios. Esta cantidad complica la división territorial interna más que en otras entidades federativas. Para la administración de la entidad existía una división administrativa de 30 distritos que recibían el nombre de “rentísticos” en la abrogada Ley Municipal para el Estado de Oaxaca (LMEO) (LMEO abrogada, Art. 8). Actualmente esta distritación ya no tiene fundamento legal, pero su uso informal continúa. Es importante señalar que estos distritos administrativos no deben confundirse con los distritos electorales.
Cada uno de estos distritos administrativos contiene un municipio “sede” o “cabecera de distrito” donde se establecen delegaciones de las secretarías del gobierno del estado, oficinas regionales del gobierno federal, la Procuraduría Agraria, entre muchas otras. El establecimiento de estas sedes o cabeceras de distritos administrativos representa un primer paso en el acercamiento de los bienes y servicios públicos a zonas de difícil acceso y, hasta cierto punto, permite el acceso de la ciudadanía a las oficinas para realizar trámites y servicios sin la necesidad de transportarse hasta la capital del estado.
Por otra parte, existe en el estado otra figura político administrativa auxiliar al municipio, aunque de menor jerarquía: las agencias municipales y agencias de policía. Las agencias municipales son formas de organización sociopolítica establecidas en las comunidades. La figura de autoridad en las agencias es el agente municipal. Es importantísimo destacar que, en el marco jurídico aplicable al SNCF, la figura de agencia municipal no existe.
En otros términos, en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca (CPELSO, 2020) se menciona a los municipios, pero no a las agencias municipales o de policía. De la misma forma, en la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca y en La Ley de Hacienda Municipal del Estado de Oaxaca, no se reconoce la existencia de esta figura auxiliar. Es decir que, como forma de organización política, la agencia municipal carece de fundamento constitucional y no está considerada dentro de la materia hacendaria municipal o de procedimiento electoral. Esta figura auxiliar del municipio no es parte del ecosistema jurídico local.
La prohibida obligatoriedad de entregar recursos a las agencias municipales
En su artículo 17, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca (LOMEO) establece la figura de “agencia municipal” como “categoría administrativa dentro del nivel de Gobierno Municipal”. La diferencia entre las agencias es que la de policía debe tener un mínimo de 5000 habitantes para poder registrarse en el ayuntamiento, mientras que para la municipal el mínimo es de 10 000 habitantes.
Es importante observar que en la LOMEO se establece como competencia del ayuntamiento el convocar a elecciones de sus autoridades auxiliares, así como de las agencias municipales y de policía “respetando en su caso, las tradiciones, usos, costumbres y prácticas democráticas de las propias localidades” (LOMEO, Art. 43, Fracc. XVII). Dicho esto, puede pensarse en un enlace implícito con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) que establece el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: “[E]legir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno…” (CPEUM, art. 2, Apartado A, Fracc. III).
De acuerdo con Francisco Martínez, en 2010 existían en el estado de Oaxaca 772 agencias municipales, 1,561 agencias de policía municipal y 864 núcleos rurales; es decir, 3,765 localidades con reconocimiento político administrativo (Martínez, 2013, p. 34). Para el año 2020, la capital del estado cuenta con seis agencias municipales y siete agencias de policía registradas (Municipio de Oaxaca de Juárez, 2020). Adicionalmente debe tomarse en cuenta que dentro de las agencias habrá localidades con núcleos agrarios que a su vez han sido analizados como un cuarto orden de gobierno (Lozano, 2012). De esta forma podemos entrever que en el estado de Oaxaca existen (y a la vez no) formas de organización político administrativas supeditadas al marco jurídico nacional, pero con un diseño particular.
La Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Oaxaca (LCFEO) señala que “[L]as Agencias Municipales y de Policía recibirán mensualmente de los Ayuntamientos, los montos que el propio Ayuntamiento destine en su presupuesto de egresos a cada una de ellas, de los recursos que ingresen a la hacienda municipal […], participaciones federales, fondos de aportaciones federales, impuestos, productos, derechos y aprovechamientos municipales” (LCFEO, Art. 24). Para la asignación de dichos montos se aplicarán al menos los siguientes criterios:
I. Proporción directa al número de habitantes.
II. La capacidad recaudatoria de cada una de ellas —las agencias— del ejercicio inmediato anterior (LCFEO, Art. 24).
Para complicar aún más la situación, hasta enero de este año, la LOMEO señalaba: “[L]as autoridades auxiliares no podrán administrar más recursos que los recibidos para los gastos de administración y funcionamiento de sus oficinas. No podrán ejecutar obras en forma directa, salvo las que autorice el Ayuntamiento” (LOMEO, Art. 81). Aunque es comprensible que solamente el ayuntamiento pueda ejecutar obra, en este punto existía una contradicción directa con la LCFEO. De ahí que aparentemente hubiese una prohibida obligatoriedad para entregar recursos del municipio a una figura auxiliar que no necesariamente tiene garantías constitucionales.
El 15 de enero de 2020 el artículo 81 de la LOMEO se reformó para adicionar lo siguiente: “El Presupuesto de Egresos Municipales deberá de contemplar los montos asignados a las Agencias Municipales y de Policía, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 24 de la LCFEO” (LOMEO, Art. 81). Esta reforma es atinada en el sentido de que intenta atar cabos evitando la contradicción entre leyes, aunque no resuelve del todo las reglas sobre las cuales se tomarán las decisiones para destinar recursos entre municipios y agencias.
Conclusión
En Oaxaca, además de las figuras tradicionales de organización sociopolítica, existen al menos dos órdenes jerárquicamente supeditados al municipio: las agencias municipales y los comisariados de bienes. Son figuras político administrativas reconocidas en leyes locales que respetan directamente las formas de organización política tradicionales y de usos y costumbres; aunque su existencia no está directamente ligada al SNCF, pueden ejecutar recursos del gasto federalizado bajo el amparo de las leyes locales creando un subsistema que llamaríamos el Sistema Oaxaqueño de Coordinación Fiscal.
La reforma al artículo 81 de la LOMEO es insuficiente. Se requiere imperativamente optar por una de dos vías: 1) subir a rango constitucional local a las agencias municipales e incluirlas en el ecosistema jurídico: leyes, normas, reglamentos, avisos, lineamientos, reglas de operación, entre otras; o 2) derogar los artículos de ambas leyes que ocasionan contradicción y eliminar del escenario a las agencias municipales y de policía —si optamos por esta vía sabemos exactamente cuál sería la reacción popular.
Juan Carlos Martínez Andrade
Profesor Investigador de El Colegio de Tamaulipas.
Referencias
CPELSO (2020) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Última Reforma el 20 de abril de 2020.
CPEUM (2020) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de mayo de 2020
Gómez, Jazmín (2019) “El 70 por ciento de conflictos en municipios de Oaxaca son entre agencias y cabeceras municipales” Primera Línea de Oaxaca, 17 de abril de 2019.
LCFEO (2019) Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Oaxaca. Última Reforma el 24 de diciembre de 2019.
LMEO (2003) Ley Municipal del Estado de Oaxaca. Se abroga por mandato del Decreto No. 170 de fecha 9 de enero de 2003.
LOMEO (2020) Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca. Última Reforma el 29 de febrero de 2020.
López, Alberto (2020) “Ruptura, corrupción y abandono, las claves tras la masacre de San Mateo del Mar”, El Universal, 29 de junio de 2020.
Lozano, Ignacio (2012) “Ejidos y comunidades: ¿cuarto nivel de gobierno? Exploración sobre las facultades legales de ejidos y comunidades en materia ambiental”. Documento de Trabajo 268. México: Centro de Investigación y Docencia Económicas.
Martínez, Francisco (2013) Las elecciones municipales regidas por el derecho consuetudinario en Oaxaca. México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Municipio de Oaxaca de Juárez (2020) Portal de Transparencia.