La organización judicial es una de las piezas que mejor revelan el diseño original —y las tensiones—del federalismo mexicano como un mecanismo de control del poder federal. Cada estado tiene su propio poder judicial. La fracción III del artículo 116 constitucional, sin entrar en detalles, establece lineamientos generales para la organización de los poderes judiciales de las entidades federativas. El artículo 122, a su vez, desarrolla los principios para el poder judicial de la Ciudad de México. De esta manera, en México operan 32 poderes judiciales estatales con diferencias y asimetrías importantes, tanto sustantivas como presupuestales y de gestión. Algunos funcionan razonablemente bien, otros tienen graves deficiencias.
Junto con ellos funciona el Poder Judicial Federal, que se encarga de conocer los asuntos del fuero federal y de la jurisdicción constitucional. En principio se trata de dos jurisdicciones distintas —la federal y las estatales—, pero como explicaremos adelante, en muchas ocasiones se superponen.
Ilustración: Estelí Meza
Desde el punto de vista cuantitativo, los poderes judiciales locales atienden la mayor parte de la demanda de justicia del país. Ahí se resuelve la mayoría de los problemas familiares, mercantiles, civiles, administrativos, penales, a los que habrá que sumar los laborales. La Encuesta Nacional de Impartición de Justicia Estatal 2019 del INEGI registra más de 2 millones de causas ingresadas en 2018 en los poderes judiciales estatales, las cuales fueron atendidas por 4 725 magistrados y jueces.1
Para enfrentar esta tarea, la justicia local cuenta con recursos limitados. Salvo contadas excepciones, los poderes judiciales de las entidades federativas operan en condiciones precarias. A diferencia de ellos, aunque no sin problemas, el Poder Judicial Federal tiene un presupuesto suficiente, una organización consolidada y condiciones estructurales que facilitan la imparcialidad de los juzgadores.
Históricamente, los poderes judiciales de las entidades federativas han enfrentado críticas severas. Por ello, desde el siglo XIX, se estableció la posibilidad que las decisiones de la justicia estatal puedan ser revisadas por la justicia federal. En la actualidad, este mecanismo de revisión se conoce como amparo directo (o amparo casación) y permite que las decisiones de los tribunales superiores de justicia de los estados puedan ser revisadas por los tribunales colegiados de circuito y, bajo ciertas hipótesis, por la Suprema Corte de Justicia.
Los defensores del amparo directo sostienen que es un procedimiento indispensable para corregir las deficiencias técnicas, los sesgos y la corrupción que existe en los sistemas judiciales de las entidades federativas. Sus críticos sostienen que en realidad constituye un yugo que impide el desarrollo de la justicia local. Algo de razón tienen unos y otros. El problema es complejo y no existen soluciones fáciles. Lo cierto es que hoy los poderes judiciales de las entidades federativas enfrentan enormes problemas para garantizar su independencia institucional y la autonomía de sus juzgadores para impartir justicia expedita con calidad e imparcialidad. En las líneas siguientes apuntamos algunas consideraciones al respecto.
En primer lugar, los poderes judiciales operan con importantes limitaciones de recursos y presupuestos que tienen que negociar anualmente, lo cual los pone en situación vulnerable. Para complicar las cosas, muchos tienen problemas de gobernanza, es decir, su capacidad de diseñar, implementar y evaluar las políticas judiciales, así como administrar los tribunales es limitada. Los ejercicios de planeación son escasos y las iniciativas de cambio institucional carecen de continuidad. Finalmente, aunque algunos han avanzado en el establecimiento de una carrera judicial o mecanismos de capacitación permanente, estamos lejos de una robusta profesionalización de la magistratura local. Así, el fortalecimiento de los poderes judiciales va mucho más allá de los aspectos presupuestales.
Junto con lo anterior conviene también reconocer la precariedad de la independencia judicial. Los juzgadores enfrentan cotidianamente todo tipo de presiones, que se manifiestan desde el pago de sobornos hasta llamadas y “recomendaciones” sobre un asunto en particular, frente a las cuales tienen una escasa protección institucional. Las mediciones más recientes muestran que existe una percepción generalizada de corrupción, baja calidad y poca independencia de la justicia.2
Aunque desde hace años los diagnósticos coinciden en la necesidad de modificar este estado de cosas,3 los medios para lograrlo no son claros. Las reformas constitucionales de 1987 intentaron consolidar la independencia judicial de las entidades federativas, mediante el establecimiento de garantías judiciales de estabilidad en la fracción III del artículo 116 constitucional. Pero poco se avanzó en esta dimensión.
A finales de 1994 el Poder Judicial Federal tuvo una profunda reforma que, entre otras dimensiones, reconfiguró el gobierno judicial. Se creó el Consejo de la Judicatura Federal como la instancia encargada de la administración de los recursos, la carrera y la disciplina judicial federal.4 Muchas entidades siguieron este camino y crearon instituciones análogas de gobierno judicial en un esfuerzo por contribuir a la profesionalización y estabilización de su personal.
Los efectos de estos cambios pudieron ser apreciados a finales de los años noventa.5 Los presupuestos judiciales se incrementaron, se crearon fondos federales para apoyarlos y se iniciaron acciones concretas para profesionalizar a sus cuadros. Los concursos de oposición empezaron a usarse como métodos de selección judicial. También hubo avances en la eficacia y los poderes judiciales lograron mejorar sus tiempos de resolución. Incluso algunos magistrados de poderes judiciales locales interpusieron amparos y otros medios de defensa en contra de decisiones sobre su permanencia en el cargo, sobre su desempeño o sobre el presupuesto judicial. Este tipo de litigios visibilizaron corrientes al interior de los poderes judiciales locales que no estaban dispuestas a alinearse pasivamente a los mandatos de los poderes ejecutivos o legislativos.
Sin embargo, desde la primera década del siglo XXI, los cambios empezaron a estancarse e incluso se produjeron retrocesos. La crisis de seguridad pública agravó la situación pues los jueces empezaron a recibir presiones para que en sus decisiones favorecieran la acción de policías y agentes del ministerio público.
En suma, los rezagos históricos que enfrentan los poderes judiciales permanecen. Aunque la carrera judicial se ha implementado en lo general, tiene deficiencias y limitaciones. Los jueces enfrentan pesadas cargas de trabajo que saturan los tribunales y persiste una baja calidad de la justicia, poca autonomía de los juzgadores y en algunos casos simple corrupción.
¿Qué panorama enfrenta entonces la justicia local luego de años de abandono? Una corriente propone una especie de centralización de ciertas áreas del gobierno judicial. Bajo este esquema, la selección de los juzgadores de los poderes judiciales de las entidades federativas sería el resultado de un procedimiento mixto en donde intervendrían tanto autoridades federales como locales. La medida se ha ensayado ya en materia electoral en la que el Senado de la República designa a los magistrados electorales locales.
Otras propuestas más moderadas consideran necesaria la creación de una escuela judicial nacional que tenga como mandato la formación de todos los juzgadores del país. La reforma al Poder Judicial Federal propuesta recientemente por el ministro Zaldívar avanza en esta dirección, pues propone que la nueva Escuela Federal de Formación Judicial pueda celebrar convenios con los tribunales de las entidades federativas. Se abre una puerta, pero el objetivo queda aún lejos.
En todo lo antes dicho subyace el problema de qué federalismo judicial requiere el país. ¿Queremos poderes judiciales independientes y robustos en cada entidad federativa? ¿Preferimos una sola justicia nacional, con las implicaciones políticas subsecuentes? ¿O buscamos un modelo de intervención subsidiaria de los tribunales federales sobre los locales? En su caso, ¿la federación está dispuesta a pagar los costos económicos de esta decisión, y los estados a asumir la falta de creación de capacidades humanas e institucionales que supone?
Estamos convencidos que el país requiere un sistema judicial auténticamente federal. Pero éste no puede generarse en el corto plazo pues se requiere invertir de manera prolongada en un conjunto de dimensiones que incluyen la formación de jueces y magistrados insertos en una carrera judicial bien diseñada y mejor administrada, en crear sistemas de gestión y gobierno judicial modernos que utilicen eficazmente las tecnologías de información y comunicación, en crear condiciones presupuestales estables, generar mecanismos transparentes del uso de los recursos y de rendición de cuentas, avanzar en la equidad de género y crear mecanismos de supervisión que desincentiven la corrupción.
Mientras este escenario se genera, creemos que convendría la creación explícita de un tribunal de casación federal, que tuviera como función el control independiente de las jurisdicciones locales. Una solución análoga fue propuesta hace años por los ilustres juristas Héctor Fix Zamudio y Jorge Carpizo, y más recientemente fue retomada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.6 Esta propuesta permitiría un escenario de transición que, al mismo tiempo, evite sobrecargar de asuntos a la Suprema Corte de Justicia. En ese sentido avanza la reforma Zaldívar, aunque se queda a medio camino. Si se trata de transformar, hagámoslo a fondo.
José Antonio Caballero y Sergio López Ayllón
Profesores investigadores de la división de estudios jurídicos del CIDE.
1 INEGI, Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal 2019, Presentación de resultados generales.
2 Entre otras mediciones véanse World Justice Project. Índice de Estado de Derecho en México 2019-2020, Global Competitiveness Report y Doing Business in Mexico 2020.
3 Véase Hugo Concha y José Antonio Caballero. Diagnóstico sobre la administración de justicia en las entidades federativas, UNAM, México, 2001, El libro blanco de la reforma judicial. Una agenda para la justicia en México. México, SCJN, 2006, Justicia cotidiana. Informe de los resultados de los foros de justicia cotidiana, CIDE, México, 2015.
4 Por carrera judicial entendemos el conjunto de garantías que regulan el ingreso al poder judicial, los ascensos, la disciplina y la permanencia en el servicio de los juzgadores.
5 Cabe señalar que el impacto positivo del cambio constitucional también se debió al proceso de transición que vivía el país en aquél entonces. Muchas entidades federativas experimentaron el inicio de la alternancia en el poder. Con ello, las relaciones con los poderes judiciales tomaron un carácter distinto y se presentaron múltiples tensiones entre el poder judicial por un lado y los poderes legislativo y ejecutivo por el otro.
6 Véase Héctor Fix Fierro (coord.), Ocho propuestas para fortalecer al Poder Judicial de la federación y completar su transformación. UNAM, México, 2018.