La difusión de políticas en regímenes federales
A diferencia de los sistemas unitarios y centralistas, el federalismo tiene arreglos institucionales que permiten la experimentación, innovación y replicación de políticas a nivel subnacional y/o local. Por tanto, el federalismo facilita la difusión de políticas, término que refiere al hecho de que políticas adoptadas por un estado influyen sistemáticamente en la adopción de políticas en otros estados (Simmons et al., 2006). Así, las políticas se difunden a través de distintas jurisdicciones, ya sea por el aprendizaje sobre las políticas, la competencia, la presión pública, la imitación o la coerción (Berry y Berry, 2007).
La difusión de políticas entre gobiernos a nivel subnacional es generalmente deseable puesto que puede eliminar ineficiencias, prevenir el desperdicio del gasto público y promover la selección de políticas públicas más efectivas (Shipan y Volden, 2012). La competencia entre entidades subnacionales favorece, además, la toma de decisiones estratégicas y anticipatorias que lleva a los gobiernos subnacionales a adoptar soluciones más eficientes al reaccionar a medidas tomadas en otras jurisdicciones (Baybeck et al., 2011). Por otro lado, los gobiernos aprenden de las experiencias de otros gobiernos y estructuran sus propias políticas con base en las medidas que muestran ser exitosas. De ahí que mecanismos clave de la difusión de políticas sean la experimentación y el aprendizaje. Así, en un sistema federal, los estados tienen el potencial de fungir como “incubadoras de innovación” a través de la difusión de políticas.
La crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19 parece haber activado este rasgo icónico en sistemas federales que, hasta ahora, había estado básicamente ausente en el federalismo mexicano. Si bien es cierto que la respuesta de los gobiernos estatales y del federal ha carecido de una estrategia coherente e integrada, minando la eficacia de las medidas contra la pandemia,1 la respuesta proactiva de los gobiernos estatales ante esta pandemia es un caso claro de difusión de políticas.
La pregunta que cabe hacerse es si, a pesar de la falta de coordinación, la difusión de políticas entre estados y el gobierno federal redundará en beneficios para el desarrollo de medidas efectivas para enfrentar ésta y futuras pandemias. Hasta el momento no contamos con suficiente evidencia para responder contundentemente a esta pregunta. Sin embargo, no es descabellado asumir que el escenario alternativo más probable (dada la experiencia mexicana con el federalismo) era una respuesta pasiva de los gobiernos subnacionales ante un discurso presidencial que minimizaba la emergencia sanitaria. Ante esa alternativa, la situación actual parece ser un escenario más favorable ya que permite la identificación de medidas y enfoques más efectivos, a través del aprendizaje y la competencia impulsados por la difusión de políticas.
Ilustración: Víctor Solís
Las respuestas de los estados ante el Covid-19 como un caso de difusión de políticas
El pasado 11 de marzo, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró pandemia por coronavirus. Mundialmente, se han identificado más de un millón y medio de casos de infectados hasta el momento. En nuestro país se han detectado más de 4 000 casos de personas infectadas con Covid-19. Las cifras mundiales siguen aumentando y los países no están preparados para enfrentar una pandemia de esta naturaleza debido, en parte, a que los factores claves del curso de esta epidemia son, hasta ahora, escasamente entendidos.
Si bien la mayoría de los gobiernos no podrán mantener al mínimo ni las muertes ni el impacto económico derivados del Covid-19, su respuesta será clave para contener ambos siniestros. Con este objetivo en mente, los gobiernos han adoptado distintas estrategias de mitigación, incluyendo la supresión completa de actividades, cuarentenas obligatorias y medidas de distanciamiento social menos severas (por ejemplo, cierre de escuelas, suspensión de algunas actividades laborales y cancelación de eventos masivos). La severidad y exhaustividad de las medidas no sólo ha diferido entre países, sino en algunos casos, también al interior de ellos.
México es uno de los países en los que la severidad de las medidas y la prontitud de la respuesta a la pandemia ha variado sustancialmente entre estados y entre gobiernos estatales y el gobierno federal. El 24 de marzo del presente año, el gobierno federal declaró el inicio de la fase dos de la pandemia del coronavirus. Y con ello la implementación de los siguientes lineamientos: mantener la distancia entre personas, proteger a ancianos y enfermos crónicos, suspender clases durante un mes, así como la suspensión de actividades laborales que impliquen la movilización de personas. Sin embargo, algunos gobiernos estatales empezaron a establecer algunas de estas medidas antes de que el gobierno federal decretara el inicio de la fase dos. Por ejemplo, los gobiernos de Jalisco y Tamaulipas suspendieron eventos masivos desde el 13 de marzo. Mientras que nueve estados (Guanajuato, Jalisco, Yucatán, Sonora, Veracruz, Tlaxcala, Michoacán y Tamaulipas) suspendieron clases desde el 17 de marzo. Más aún, la mitad de los estados emitieron la recomendación de quedarse en casa antes de que el gobierno federal lo hiciera.
Como es de esperarse, los estados con características semejantes han actuado de manera similar en su respuesta al Covid-19. Una idea clave en la difusión de políticas es que los gobiernos generalmente emulan políticas implementadas por gobiernos similares o afines (Walker, 1969). Si bien la similitud entre estados es frecuentemente considerada en términos de proximidad geográfica, la literatura muestra que los estados que comparten ideología política son más propensos de imitarse entre ellos (Volden, 2006). La difusión de políticas de mitigación de la pandemia entre los estados ha seguido exactamente esta tendencia, particularmente en dos de las medidas más controvertidas por sus posibles impactos económicos: 1) el cierre de escuelas y, 2) la recomendación de quedarse en casa. Como puede observarse en la figura 1.
Aun cuando la difusión de medidas para mitigar la crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19 está ocurriendo en nuestro país, actualmente se encuentra en una etapa incipiente. La difusión de políticas que se observa parece, hasta ahora, estar enfocada en la emulación. Lo que debiera seguir es un proceso de aprendizaje, por el cual las experiencias de otros estados proporcionen información acerca de los resultados de estas medidas. Esta información debería utilizarse para validar o invalidar la efectividad de determinada estrategia. A partir de esto, podría iniciar un nuevo proceso de difusión de políticas “probadas”, que lleven a mejores resultados.
Figura 1. Diferencia en tiempo de respuesta entre el gobierno federal y los gobiernos estatales2
Aun así, que los estados estén haciendo la labor de “incubadoras de innovación de políticas” tiene el potencial de derivar en estrategias más efectivas. Quizá no se vean los resultados en esta pandemia, pero la difusión de políticas que estamos observando puede servir para la identificación de medidas más efectivas para futuras pandemias. Más aún, esta dinámica de imitación debe trascender a una dinámica de aprendizaje que lleve a la difusión de políticas efectivas no sólo para enfrentar crisis sanitarias sino problemas públicos de cualquier índole.
Si bien esta emergencia sanitaria ha mostrado claramente los desafíos en términos de coordinación que presenta el federalismo mexicano, también ha dejado ver que la innovación en políticas es posible en nuestro país. No sólo necesitamos más coordinación sino también más difusión de políticas que permitan identificar las medidas más efectivas para realidad mexicana.
Johabed Olvera
Candidata a doctora en asuntos públicos por la Universidad de Indiana.
Bibliografía
Christopher Adolph, Kenya Amano, Bree Bang-Jensen, Nancy Fullman y John Wilkerson. 2020. Pandemic Politics: Timing State-Level Social Distancing Responses to COVID-19. MedRxiv 2020.03.30.20046326.
Baybeck, Brady, William D. Berry, y David A. Siegel. 2011. A Strategic Theory of Policy Diffusion via Intergovernmental Competition. Journal of Politics 73(1): 232–47.
Berry, Frances Stokes y William D. Berry. 1990. State Lottery Adoptions as Policy Innovations: An Event History Analysis. American Political Science Review 84(2): 395–415.
Shipan, Charles R. y Craig Volden. 2012. Policy Diffusion: Seven Lessons for Scholars and Practitioners. Public Administration Review 72(6): 788-796.
Simmons, Beth, Frank Dobbin, y Geoffrey Garrett. 2006. Introduction: The International Diffusion of Liberalism. International Organization 60(4): 781– 810.
Volden, Craig. 2006. States as Policy Laboratories: Emulating Success in the Children’s Health Insurance Program. American Journal of Political Science 50(2): 294–312.
Walker, Jack L. 1969. The Diffusion of Innovations among the American States. American Political Science Review 63(3): 880–99.
1 La coordinación es crucial en la respuesta de gobiernos a pandemias. Si al interior de un país, un gobierno estatal está adoptando una respuesta más contundente ante una pandemia, mientras que el estado vecino no, esto tendrá claramente implicaciones en la eficacia de la estrategia del primer estado porque las fronteras son porosas.la mayoría de los estados gobernados por Morena suspendieron clases y recomendaron quedarse en casa al mismo tiempo o después de que el gobierno federal decretara fase 2#. Por el contrario, la mayoría de los estados gobernados por el PAN y el PRI se adelantaron al gobierno federal.
2 La diferencia está medida en días. La línea punteada marcada en el cero, indica perfecta alineación entre el gobierno federal y los estatales. Los números negativos indican que los estados implementaron la medida antes, mientras que los números positivos indican que la medida fue adoptada después del gobierno federal. El PRD no pudo ser incorporado al análisis debido a la falta de observaciones suficientes para realizar la estimación.