Es fundamental que los municipios cooperen entre sí para resolver problemas comunes, especialmente cuando las dinámicas en las urbes de hoy en día se salen de los límites municipales: se vive en un municipio pero se trabaja en otro; estudias en uno y te diviertes en otro. El argumento aplica también para las alcaldías de la Ciudad de México. El caso es que la experiencia de vida del ciudadano no tiene límites municipales, pero la acción del gobierno municipal sí, y esta situación acarrea problemas. Se nota cuando en una ciudad no hay cooperación intermunicipal. Ejemplos hay muchos: cruzas una calle que es frontera municipal (o de alcaldía) e identificas diferencias en la calidad de los servicios públicos y equipamiento urbano. Otros problemas son menos visibles: la seguridad pública es una de ellas; una policía eficaz necesita trabajar entre varios límites municipales. La gestión de residuos sólidos es otro cuyo impacto es de largo plazo; en este caso, cooperar es necesario para homologar el servicio, organizar la recolección y separación de basura, y ubicar zonas para la disposición final. Igual pasa con asuntos de agua, movilidad, vivienda, etc. Los municipios metropolitanos o colindantes necesitan cooperar entre sí para atender asuntos que surgen de la estrecha relación de ciudadanos, quienes, en el desarrollo de sus vidas, cruzan fronteras todo el tiempo, y cuyas dinámicas exigen soluciones que no pueden estar marcadas por los límites municipales o de alcaldías. El problema es que este tipo de cooperación representa retos formidables para los municipios. Más aún cuando el federalismo mexicano parece no estar diseñado en brindar este soporte. Me explico.

La cooperación intermunicipal (CIM) es un proceso político “horizontal” que afecta la gobernanza local. A partir de este tipo de arreglos se ofrecen, en teoría, respuestas a problemas que el municipio no puede atender por sí solo pero que tampoco caen dentro del marco natural de acción de un gobierno estatal. El caso de la CIM es especialmente complejo porque a diferencia de otras políticas como desarrollo social, educación o salud, donde es evidente la necesidad de coordinación vertical (municipio, estado, federación), la política de cooperación intermunicipal parecería no necesitarla y, sin embargo, demostraré que eso es falso, pues para poder existir es necesario que el contexto multinivel e institucional circundante dé soporte a la CIM. 

Ilustración: Patricio Betteo

En un reciente artículo se explora cómo los acuerdos federalistas pueden afectar la forma en la que regiones metropolitanas abordan problemas públicos comunes. Una comparación entre dos federalismos, el mexicano y el brasileño, permite contrastes interesantes. Si bien ambos países comparten nominalmente el título de “federalismos”, descubrimos matices en la forma en que estos dos fueron desarrollados y consolidados históricamente, presentando ahora diferencias clave capaces de explicar por qué en Brasil, por ejemplo, la CIM en las regiones metropolitanas florece mejor con respecto a lo visto en las regiones metropolitanas mexicanas.

Quienes han estudiado el tema (ver aquí, aquí, aquí, y aquí), han centrado la atención en identificar aquellas características de las localidades que los lleven a cooperar (o no). Los resultados señalan que la CIM se dificulta entre localidades que tienen diferencias marcadas entre sí en términos de raza, riqueza, afinidad política, edad, niveles de educación, tamaño de población, y diferencias en las capacidades burocráticas. No obstante, al comparar los casos de Brasil y México, parecería que faltan elementos adicionales para explicar la enorme brecha existente en la CIM que se observa en Brasil comparado con el caso mexicano. En Brasil, prácticamente todos los municipios metropolitanos participan en algún acuerdo de cooperación. En México, sólo el 12% de los municipios metropolitanos participaban en este tipo de esquemas.1 ¿Cómo explicar el asunto? La sospecha es, por supuesto, el arreglo federalista imperante.

Hay cinco distinciones clave entre los federalismos de estos dos países. Primero, Brasil es un caso particular de federalismo de tres niveles. Diferente a otros países federalistas (por ejemplo, el de dos niveles de México), los municipios gozan constitucionalmente de autonomía política, legal, administrativa y presupuestaria. En contraste, los municipios mexicanos requieren todavía que las legislaturas estatales emitan sus propias leyes de ingreso. Segundo, a partir del año 2000, los alcaldes brasileños podían buscar la reelección para un segundo mandato de cuatro años. En México esto era imposible y en el período analizado la no reelección imperaba.2 Tercero, el proceso de descentralización de políticas ha dado forma a la agenda municipal de Brasil desde que se adoptó la nueva constitución federal en 1988. La carta estableció competencias comunes para el gobierno federal, estados y municipios y, algo que es no es menor, fijó fuentes de ingresos que permitieron contener la discrecionalidad federal y estatal en la formulación de políticas municipales. En cuanto al caso mexicano, la constitución federal prevé una agenda de política local en el artículo 115, pero que ha sido trastocada por un proceso de descentralización que ha permitido a los niveles supralocales (estados y federación) controlar la agenda municipal a través de la influencia que ejercen las transferencias fiscales, los intereses partidistas y las reformas o nuevos mandatos legales (ver aquí). Cuarto, en Brasil existe una base constitucional y jurídica clara que protege la CIM, diferente a lo que se ve en México donde esta base es menos robusta. Finalmente, Brasil tiene un marco constitucional que prevé el establecimiento de regiones metropolitanas que delega a los gobiernos estatales el mandato de implementarlas. La descentralización funcional brasileña se expandió con fuerza en un intento por superar la concentración de poder acumulada por el nivel federal ocurrida durante el régimen militar en 1985. En México, una serie de leyes estatales regulan las regiones metropolitanas, promulgadas principalmente después de la formación de facto de urbes metropolitanas como resultado de la conurbación y la interdependencia entre ciudades vecinas.

La revisión de los resultados, a la luz de estas diferencias, sugiere que el marco federal importa en el caso de la cooperación intermunicipal de las regiones metropolitanas. Estos matices podrían explicar por qué el fenómeno en México es mucho más débil que en Brasil. La cooperación metropolitana en México, a diferencia de la brasileña, tiene como base sus características municipales (individuales); es la ley de la selva. Primero, la CIM en México es muy sensible a las diferencias sociodemográficas. Tal y como predice la teoría, la probabilidad de cooperar entre municipios disminuye con la presencia de grandes diferencias entre municipios colindantes. Segundo, la alternancia entre partidos políticos –es decir, los cambios de color en las administraciones municipales en México– disminuyen los incentivos para incurrir en costosos acuerdos de largo plazo. El factor político es siempre importante en este tipo de relaciones, incluso para Brasil. La diferencia con este país es que los acuerdos de cooperación están protegidos por un marco regulatorio que ofrece mayor estabilidad en la CIM. Son leyes federales que establecen claridad en los ámbitos de acción de los municipios y que atiende aspectos procedimentales de las CIM. Estos marcos protegen el proceso de CIM de la coyuntura política local. Tercero, la cooperación intermunicipal necesita recursos de muchos tipos. De suma importancia es el recurso burocrático que necesita suficiente capacidad para establecer este tipo de acuerdos y para acotar sus acciones en el marco de los acuerdos intermunicipales. En las regiones metropolitanas de México, la falta de capacidad técnica en las burocracias afecta las posibilidades de lograr CIM. En Brasil, la regulación federal obliga a atender este tipo de deficiencias como parte del establecimiento de un acuerdo de tipo CIM. Todo lo anterior refleja un marcado contraste en las instituciones federalistas que están detrás del fenómeno de la cooperación intermunicipal. Es un arreglo que da soporte para que los municipios mantengan bajos niveles de costos de transacción al momento de hacer acuerdos de cooperación.

El federalismo mexicano puede ayudar a mejorar la CIM de tres maneras. Primero, definiendo con mayor claridad las atribuciones en materia de política pública que corresponde a cada nivel de gobierno. Esto acotará la agenda local y aplanará el camino para trabajar sobre ella. Segundo, ofreciendo protección jurídica a la CIM a través de marcos regulatorios claros y adaptables a las necesidades locales. Tercero, mejorando las capacidades burocráticas para establecer y gestionar este tipo de acuerdos. Ya existen algunas buenas prácticas que podrían servir para modelar el camino a seguir.

 

Oliver Meza
Profesor en la División de Administración Pública del CIDE.


1 Dato para el año 2011, de acuerdo con cifras oficiales tanto para México como para Brasil.

2 Los municipios en México logran la reelección, de manera efectiva, apenas a partir del año 2018.